环境准入负面清单编制的八项注意

耿海清

2019-06-25 10:34:57　来源：中国环境报

　　自党的十八届三中全会提出对市场主体实施负面清单管理之后，相关制度建设持续推进。

　　2013年国务院设立中国（上海）自由贸易试验区并颁布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》，这是我国第一个外资准入负面清单。迄今为止，我国的自贸区数量已经增加到13个，大多制定了相应的外商投资负面清单。

　　2017年国家发改委和商务部联合颁布《外商投资产业指导目录（2017年修订）》，首次提出了覆盖全国的外商投资准入负面清单；2018年颁布《市场准入负面清单（2018年版）》，进一步将负面清单管理模式扩展到国内投资领域。至此，我国市场准入负面清单制度建设基本成型。

　　对市场主体实施负面清单管理，一方面可以进一步扩大对外开放。因为负面清单不仅在准入方面更加透明，而且简化了外资进入管理程序，有利于营造法治化、便利化、国际化的营商环境。另一方面，可以进一步完善市场经济体制，推进“全国一张清单”管理。清单之外的领域各类主体均可平等进入，减少企业准入限制，激发市场主体活力。此外，还可以进一步推进行政管理体制改革。通过实施负面清单管理，可以减少政府审批事项，有利于转变政府职能，提高管理效率。

　　我国在负面清单管理方面已有探索

　　在投资领域实施负面清单管理，是我国进一步深化改革的重大举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。生态环境管理作为国家治理体系的重要组成部分，也需要配合投资体制改革，在环境准入方面探索负面清单管理模式。目前，相关部门已经有所探索，具体包括以下几个方面：

　　一是重点生态功能区产业准入负面清单。2016年10月，国家发展改革委印发了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，要求各地在资源环境承载能力评价的基础上，在市县层面制定重点生态功能区产业准入负面清单，以约束不符合主体功能定位的产业发展。随后，各地相继针对本辖区内的重点生态功能区编制了产业准入负面清单。清单根据《国民经济行业分类（GB/T 4754－2011）》，明确了国家重点生态功能区内各区、县限制和禁止发展的行业小类，以及生产规模、项目选址、生产工艺、清洁生产、污染防治等要求。但由于此项清单的政策单元偏大，如果准入要求明确则容易造成“一刀切”，而准入要求模糊又很难发挥作用。

　　二是建设项目环境准入负面清单。为了严格建设项目环境准入，并为招商引资提供指引，一些地方根据自身发展需要主动制定了建设项目环境准入负面清单。比如，广东省东莞市2017年颁布了《东莞市建设项目环境准入负面清单（2017年本）》，一方面在全市范围内分水污染防治类、大气污染防治类、土壤污染防治类及其他类分别明确了禁止准入的行业、工艺、产品及开发活动；另一方面，针对不同类型的环境敏感区、不同流域及其他特定类型区域分别制定了环境准入负面清单。各地编制的此类清单虽然形式不同、繁简不一，但往往更符合当地实际管理需要，其做法应予以充分肯定。

　　三是生态环境部自上而下推动开展的“三线一单”编制。这项工作主要在省级层面开展，针对环境要素和主要自然资源分别划定相应的政策单元。其中，将生态空间划分为生态红线和一般生态空间；针对水、大气、土壤三类环境要素和土地资源、水资源、能源三类自然资源分别划分优先保护区、重点管控区和一般管控区；针对各要素空间，分别提出环境准入清单。最后，在整合各类要素空间的基础上，确定综合管控单元并提出环境准入清单。环境准入清单涉及产业布局、污染排放、风险防控和资源利用4个方面，但总体上以负面清单为主。

　　负面清单管理应因地制宜，分级推进

　　为适应政府职能转变和经济体制改革要求，采用环境准入负面清单管理模式是未来趋势。笔者认为，目前正在探索的几种管理模式需要进一步整合提升，特别应该重视以下几方面问题。

　　一是科学划分政策单元。我国对市场准入实施“全国一张清单”，并不考虑空间差异，目的是促进生产要素自由流动。环境准入负面清单则不同，必须基于区域生态环境功能、环境保护目标和资源环境承载能力制定。因此，在制定环境准入负面清单之前，应首先划分环境准入政策单元。政策单元越小，环境准入负面清单就越有针对性。

　　二是环境准入要面向环境要素。按环境介质或环境要素设置环境管理部门并制定环境管理政策，是国际上的普遍做法。自2016年以来，我国各级环保部门都设立了生态、大气、水和土壤环境管理部门，实行分要素管理。由于同一空间的大气、水、土壤、生态承载能力各不相同，因此针对不同环境要素宜分别划分政策单元并制定针对环境要素的负面清单。

　　三是坚持目标导向和问题导向。对具有重要生态环境功能的空间单元，应该重点阐明其功能和目标，并据此编制负面清单，禁止或限制不符合功能定位和环境目标的人类活动。对生态破坏和环境污染比较严重的空间单元，应该首先厘清目前存在的主要环境问题，根据环境问题编制负面清单，通过对不当人类活动的限制来解决问题、提升质量。

　　四是提出明确的准入标准。市场准入属于“一次”准入，环境准入属于“二次”准入，主要作用是引导产业布局及其环保要求与区域资源环境条件相匹配。除了规定哪些空间不能开发之外，更要告诉市场主体进入特定空间需要满足什么资源环境要求。因此，环境准入标准必须明确，特别是污染物排放水平、清洁生产水平、资源利用效率等应尽量量化，通过明确的标准来过滤掉那些不符合要求的产业。

　　五是分级推进。我国的国土开发与保护规划是分级制定的，在尺度上由大到小，在管控上由粗到细，环境准入单元与负面清单最好也能分级编制。比如，在全国和省级层面可参考主体功能区规划确定的空间格局编制准入清单，市县层面的环境准入负面清单可进一步细化到乡镇或村级尺度，乡镇一级的环境准入负面清单可进一步细化到自然单元，实现精准管理。

　　六是尽量简洁明了。一些地方编制环境准入负面清单存在定位不清的问题，经常把事中、事后管理要求也列入其中，甚至包含正面清单内容。《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号）强调，不能把非市场准入事项和准入后监管措施，混同于市场准入管理措施。同理，环境准入负面清单也应把重点放在准入要求方面，不宜盲目延伸和扩展，如此才能切实起到简化管理的作用。

　　七是定期评估和动态更新。环境准入负面清单目前还处于探索期和建设期，对存在的问题要及时调整，不断增强其实用性。比如，准入单元的尺度是否合适，环境准入清单与产业政策是否协调，与其他环境管理制度之间是否衔接等都需要在实践过程中不断磨合、优化。此外，国土空间的开发与保护战略、规划等也在不断调整。因此，环境准入负面清单需要定期评估，动态更新。

　　八是要纳入环境管理信息平台。既然环境准入负面清单与空间政策单元存在一一对应关系，就需要纳入相应的环境管理信息平台，具备空间查询和空间分析功能。基于这一平台，环境管理部门可根据拟建项目特点快速判断是否符合环境准入负面清单要求，从而提高环境管理效率。同时，基于这一平台，还可实时监控产业布局与环境质量之间的关系，及时对清单做出调整。

　　（作者单位：生态环境部环境工程评估中心）

编辑：迟语洋

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