谁都离不开它谁都想躲着它

尚管鞠

2014-04-01 08:23:48　来源：文汇报

　　再说说基站的电磁辐射到底对人体有多大危害。

　　一个事实是，截止目前为止，世界上还没有符合标准的基站对人体产生危害的案例。而全国职业病统计中，分布比较集中的几个行业，也没有通信技术人员，这可以从一个侧面印证基站辐射的安全性。

　　而且，一般基站天线高度在35米～55米，电磁波在空中传播衰减很快，在穿过墙体时，尤其穿过带钢筋的墙体时衰减更快，这足以保证基站周围住户的安全。同时，基站电磁波是向水平方向发射的，在垂直方向的强度几乎为0，住在基站楼下的居民是辐射死角，所以通信技术人员有个说法，叫“塔下黑”，就是指这种情况。

　　正因为基站对周围的影响较小，2009年，上海市政府带头在办公楼顶架设基站，同时还确定了上海市基站选址依“政府大楼、企事业单位、公建配套设施、住宅建筑”的顺序，并尝试把移动通信基站建设列入住宅或其他重大工程配套方案的规划方案中。

　　世界卫生组织经历11年由中国在内有60多个国家参加的课题研究得出结论：标准限值内的电磁辐射不会对人体产生危害。

　　为什么我家没信号？

　　很多人可能不知道，或者可能没有意识到的一个问题，通信网络其实是一种国家战略设施。中国电信、中国移动和中国联通，是我国三大基础通信运营企业。他们其实一直承担着国家在通信网络方面的义务和战略任务。在像上海这样的大城市里，三家运营企业的集团总部对地方分公司的一项考核指标，就是要求移动网络做到无缝覆盖，即用户走到哪里都有信号。但理想是丰满的，现实是骨感的。运营企业移动通信网络建设面临着“选址难、建设难、保有难”三大难题。

　　这里我们说个实际点的例子。

　　嘉定某楼顶塔宏站，施工吊塔时，隔壁小区业主提出异议，聚众阻止施工进行。停工近两个月。再次准备施工时，该小区80%的业主收到关于“宏站有辐射”、“宏站辐射的严重性”、“反对小区楼顶建宏站”的宣传小纸片，甚至在小区电梯里也贴了类似的抵制信息。同时，业主不接受运营商提出辐射测试的相关举措，以致于小区业委会最终做出让步，要求停止基站建设。

　　4G牌照发放后，4G工程建设是电信、移动、联通三家运营企业的头等大事。运营企业在工程建设进场施工时做到不扰民，尽量将对周边居民的影响降低到最小。但是，依然有些站点的安装建设遭到极大阻挠。甚至在硬件安装已经完成后，还被情绪比较冲动的居民破坏。有的设备被砸坏，有的设备干脆被盗走。更多的时候，是居民强烈抗议，要求拆除设备。

　　且看一组统计数据。

　　2011-2013年间，上海电信共拆除站点116个，其中涉及居民问题为34个，约占三分之一。2013年基站建设至今，建完拆除或者在建拆除基站约24个。

　　除了居民因为担心辐射而反对之外，还有相当一部分阻力来自其它方面。

　　运营企业去某小区进行网络覆盖，这就需要租用该小区的地皮和房屋，以便安装基站和机房。结果，房产商和物业直接狮子大开口，提出了天价的租金。运营企业想和对方商量一个合理的费用，对方直接一句话：爱建不建。

　　基站建设难成为智慧城市的“瓶颈”

　　2011年，上海市确定了要建设智慧城市。这是一项可以长期提升上海城市竞争力、促进上海经济发展的战略举措。

　　智慧城市的物理基础，就是通信网络，包括光纤宽带网络和无线宽带网络两大部分。目前，光网建设还算顺利，主要困难出在无线网络建设（也就是移动通信网络），重点就是基站建设难。如果这个问题不解决，上海智慧城市建设可能“事倍功半”。

　　为什么这样说？

　　智慧城市需要的无线网络，是宽带无线网络，也就是我们平常说的3G、4G，乃至今后的5G、6G等。而3G及其之后的网络，与2G网络是本质性的不同。宽带移动通信网络为众多的软件开发个人、企业提供了市场平台，极大的促进了这个行业的发展。宽带移动通信网络也催生了新的产品、新的商业种类。开车的人常用的导航软件，以前老版本的需要定期花钱更新线路，现在呢？随时更新的路况信息，及时的定位导航和线路设计，这依靠的就是3G、4G网络。想想微信、大众点评、网上购票等等这些大家耳熟能详的应用，看看地铁里拿着手机一路玩得不亦乐乎的网络游戏，随时下载或者在线收听的QQ音乐。还有正在小范围人群使用，逐步会扩大到全体市民的智慧教育、智慧医疗……例子很多。如果没有3G、4G网络，这些都不存在。而如果没有基站，那这一切的一切就都化为乌有了。

　　立法和城市规划亟待加强

　　基站建设难，有一个重要原因：法律法规不完善。已有法律法规也常常在执行中被曲解。2007年10月全国人大颁布的《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条：城市的建设和发展优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施。这里的通信范畴，理应包括移动通信，但是相关部门从思维到行动认定是固定网络通信，直接导致移动通信基站未被纳入总体城市规划。

　　2000年9月国务院《中华人民共和国电信条例》第四十七条：基础电信业务经可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施。1993年9月国务院、中央军委颁布《中华人民共和国无线电管理条例》第十六条：位于城市规划区内的无固定电线电台（站）的建设布局和选地，必须符合城市规划，服从规划管理，城市规划行政主管部门应统一安排，保证无线电台（站）必需的工作环境。

　　上述三部法律法规在实施过程中：

　　第一，规划部门对《城乡规划法》的认识出现偏差，影响了基站规划的落地工作的实施。

　　第二，随着电信业的改革，老百姓得到实惠，但是整个社会忽视对通信提供产品的认识：公共利益、承担普通服务义务的功能的定义。

　　第三，整个电信网的建设、维护、扩建、特别涉及城市公共服务平台，应急系统，安全监控，教育，医疗，交通，这部分经营具有低盈利与优质可靠服务并举的特征的认识不足。

　　第四，电信运营商片面地将移动通信基站作为各电信运营商的一般性资产，让它纯粹市场化进行运作，至此整个社会对它支持不够。

　　最后，国家有些法规，例《物权法》不得擅自改变经营性用房，《物业管理条例》必须经业委会和物业公司的同意，这些相关运用解释实际出现偏差。实际上移动基站的设置，将“居民住宅或利用共建配套房间”改变为“通信机房”的性质与“居民住宅或利用共建配套房间”改变为“经营性用房”的性质是完全不同的，它不属于擅自改变房屋用途的行为，属于公用电信设施与居民之间“相邻关系”的法律关系。国务院颁布的《物业管理条例》第五十二条没有规定通信企业在建设公用电信设施时，必须经业委会和物业公司的同意，这考虑了社会公共利益的需要。《中华人民共和国电信条例》第四十七条规定：赋予电信企业“事先通知”和“适当补偿”的行为，可视为行政法规赋予政府部门（电信企业）的公权力。

　　除此之外，2001年7月5日上海市人民政府104号令即《上海市公用移动通信基站设置管理办法》中对移动基站的拆迁补偿办法、建设基站和维护基站的严肃性和合法性及政府保障措施都做了明确规定：

　　第十六条：基站的拆迁：任何单位或者个人不得擅自拆迁投入运行的基站设施。特殊情况必须拆迁的，应当征得相关经营者同意，由提出拆迁要求的单位或者个人承担拆迁所需费用，并赔偿由此造成的经济损失。因市政建设项目需要拆迁基站设施的，经营者应当予以支持和配合。拆迁人应当事先通知经营者，承担基站拆迁所需费用，并与经营者签订拆迁补偿协议。拆迁人应当待经营者对受基站迁移影响的通信业务作出妥善处理并确定迁移方案后，再实施基站迁移。

　　第十七条：政府的保障。各级政府应当保障基站的设置，维护移动通信的安全。

　　毋庸置疑，上海市府和相关部门为公用移动通信基站的选址、建设和保有已做出了相当大的努力，也出台了不少地方政府行政规章。但是从更高层面，目前急需相关部门达成共识，移动通信基站属于《中华人民共和国城乡规划法》赋予通信的范畴，只有这样相关部门在落实城市规划、总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划的编制工作中，确保移动通信基站属于建筑物工程项目的配套地位，以此确保通信基站工程与其它配套工程一样同步实施。因此只有解决法律法规层面的障碍与认识，才能从源头上落实基站规划落地最根本的问题，从而明确公用移动通信基站的社会功能与地位。

　　另一个重要原因是，城市规划常常忽略移动通信网络建设的需要。

　　基站建设是保障移动通信网络的关键环节。然而多年来，基站建设与城市建设规划处于脱节状态。

　　移动通信基站同通信机房和信息管道一样，是城乡信息基础设施的一部分，其建设也应纳入到城乡规划中去。从实践情况看，基站建设没有纳入城乡规划，不仅给通信运营企业的网络建设增加了很大的难度，也给社会民众带来了诸多不便，还给政府的工作造成了一系列负面影响。

　　纳入城乡规划的基站建设不仅能将基站和谐地融入到环境中去，也能将业主和电信运营商之间的矛盾冲突降到最低。

　　因此目前急需在制定城乡规划中，如何考虑移动通信基站的布局和选址问题。

　　尚管鞠

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编辑：尹盼秋

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