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危机引线仍未完全拔除

郑联盛匡可可 //m.auribault.com 2014-04-18 来源：人民日报

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版式设计、制图：张芳曼

　　国际金融危机发生后，作为危机的策源地和中心，美欧金融监管改革“箭在弦上，不得不发”，在限制金融过度自由化、防范金融监管失效、加强消费者金融保护等方面的改革取得了较大进展。但由于制度性缺陷难消，美欧未来再度爆发金融危机的隐患仍然存在，发展中国家需对此保持警惕

　　金融监管是保证金融体系健康稳定有效运行的最后“堡垒”，负有保护消费者权益、维系金融市场公平与透明、监控金融机构的安全与稳健等目标。但在现实中，这一最后“堡垒”的作用并没有得到充分发挥。2008年由美国次贷危机引发的国际金融危机，成为自20世纪30年代大萧条以来全球最为严重的金融危机，其影响至今，是金融监管“失职”的典型例子。

　　国际金融危机发生后，加强金融监管合作、防止金融风险的跨国蔓延成为各国金融监管当局的广泛共识。欧美一方面通过二十国集团（G20）、国际货币基金组织（IMF）、金融稳定理事会等多边平台加强合作，另一方面也积极开展双边合作。

　　美国证券交易委员会和欧盟委员会在会计准则的趋同、跨国资产管理公司和衍生品市场的监管上进行合作并取得了一定进展。近期，欧盟希望能将金融监管问题纳入“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”（TTIP）谈判，但遭到了美国的拒绝。欧美在金融监管领域加深合作还有很大的空间，但由于各自利益的差异，达成一致的难度也比较大。

　　美欧金融监管体系改革各有侧重，但在一定程度上夯实了金融稳定的制度基础

　　近年来，美欧等国对系统性风险、市场缺陷和监管漏洞等薄弱环节进行了重大改革，特别是结合宏观审慎管理框架塑造了金融监管新体系，虽各有侧重，但在一定程度上夯实了金融稳定的制度基础，呈现出新的特点。

　　特点一：监管模式从功能导向向目标导向型转变

　　金融监管体系由两个分别负责审慎监管和业务行为监管的监管机构组成，因此称作“双峰监管”模式。其长处在于灵活度高，可以更好地协调监管力量以应对金融创新和发展中遇到的各种问题。2008年，美国财政部公布《现代金融监管构架改革蓝图》（以下称《蓝图》），提出由功能导向型监管向目标导向型监管转型，而目标导向型监管分为三个层次：一是由美联储负责的金融市场稳定监管；二是由新建机构负责审慎金融监管；三是由新建机构负责与金融消费者保护相关的商业行为监管。

　　2010年，美国国会通过《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》（以下称《多德法案》），在第一和第三个层面上分别增设了金融稳定监管委员会和金融消费者保护署，标志着美国金融监管向基于目标的金融监管模式迈出重要一步。2013年，英国放弃了原有的单一综合监管者模式，废除了金融服务局，其原有职能分别由新成立的审慎监管局和金融行为监管局承担。欧洲则成立了银行、保险、证券三个欧盟层面的专业性监管机构。

　　特点二：监管职能有向中央银行集中的趋势

　　《多德法案》扩大了美联储的监管权力，所有关系到金融系统稳定的金融机构和金融市场设施、储贷控股公司和证券控股公司均在其监管权限内。英国改革后，英格兰银行集货币政策制定与执行、宏观审慎监管与微观审慎监管于一体，是名符其实的超级监管者。

　　特点三：强调微观与宏观审慎监管的有机结合

　　危机前的金融监管以局部风险监管为主。危机后美欧各国意识到，单个金融机构的健康并不代表整个金融体系的安全，为此积极推动将宏观审慎监管纳入监管框架内。美国、英国和欧盟建立健全了基于系统性风险应对的宏观审慎监管制度框架，均成立了专门负责监控金融体系系统性风险的机构。

　　美国成立了金融稳定监管委员会，负责监测威胁国家金融稳定的系统性风险，并承担各个联邦金融监管机构间的协调工作，并赋予美联储更大的监管实权。英国撤销了金融服务局，在英格兰银行下设立了金融政策委员会，其主要职能之一就是对金融体系的稳定性进行监测和评估。欧盟也专门成立了欧洲系统性风险监管委员会以监管整个欧洲金融体系的稳定性。

　　特点四：加强对金融消费者权益的保护

　　本轮国际金融危机充分暴露了原有监管体制对金融消费者保护不足的问题。在金融产品不断复杂化的大环境下，金融消费者往往是缺乏维护自身权益途径的弱势群体，但同时也是金融业赖以生存的必要基础。国际金融危机后，如何重获金融消费者信任、建立一个公平透明的市场环境，成为急需解决的重要问题。美国和英国分别成立的金融消费者保护署和金融行为监管局，就是为了专职保护金融消费者权益。

　　特点五：加强对金融衍生品市场的监管

　　此前对金融衍生品的监管存在重大漏洞。对此，美国成立了联邦层面的保险业监管机构，实行“沃尔克法则”，其核心内容在于将危机前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管范围，严格限制银行进行自营交易以及高风险的衍生品交易。

　　金融自由化向实体经济回归，去杠杆化较为明显，由内向外扩张趋势明显

　　国际金融危机之前，美欧金融自由化蓬勃发展，深刻改变了美欧金融体系、市场结构以及风险分布格局。第一，金融自由化以金融创新为基础，目的是资本收益性，呈现极为明显的创新性、专业性和复杂性，资产证券化是典型代表。第二，金融自由化具有日益脱离监管体系的趋势，为了规避监管进行大范围监管套利，整个金融体系的监管有效性明显降低。第三，金融自由化改变了金融结构，影子银行体系的爆发式增长使其成为金融体系的重要组成部分，在美国甚至成为与商业银行不分伯仲的“平行银行体系”。最后，金融自由化使金融体系日益成为一个混业综合经营的系统，内在关联性及系统性风险急剧提升。

　　美欧金融自由化进程受到了危机的明显冲击，在金融监管新框架建立之后，美欧金融自由化进程进入了一个新的阶段。一是金融自由化有向实体经济回归的趋势，金融体系去杠杆化较为明显，其利润增速在过去4年持续低于制造业利润增速。二是金融自由化的信息披露制度更加充分，消费者保护机制更加健全，市场化退出机制更加健全，同时风险处置更为完备，美国甚至推行“生前遗嘱”，前置了系统重要性金融机构的违约风险防范。三是金融自由化中的高杠杆、复杂性和投机性有所降低，特别是“沃尔克法则”限制了自营交易，混业经营、业务范围自由化、准入自由等受到一定的限制。四是金融自由化有由内向外扩张的趋势，特别是金融服务贸易自由化成为了美欧近两年来的重大关切，美欧在太平洋和大西洋沿岸倡导的投资自由化，即“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）与TTIP可能会深刻改革全球金融自由化的秩序。

　　政治体制与金融制度矛盾难消，再次爆发危机的风险仍需警惕

　　在金融危机之后，美欧在金融过度自由化、金融监管失效等方面的改革取得了较大的进展，虚拟经济与实体经济脱节、金融自由化与监管有效性脱节以及金融风险与应对机制脱节等问题得到了改善。但是，美欧制度性错配仍没有根本消除，再次爆发危机的风险仍需警惕。

　　私人风险债务化、债务风险货币化是美欧最大的制度顽疾。金融危机之后，美欧应对框架的核心是相似的：通过政府救援，将私人部门的风险公共化，公共风险债务化，而债务风险货币化。这将导致严重的系统性风险：一是债务风险将急速累积并显性化，债务危机将是最大的风险，欧债危机就是最典型的案例。二是长期而言，以货币政策应对结构问题可能会是无效的，而货币政策的副作用将日益显现。三是公共部门风险的化解最后将冲击私人部门，从而进入一个风险自我循环体系，特别是金融自由化将强化这个体系。

　　欧洲在其债务危机的应对中，建立健全了金融危机的应对机制和金融稳定机制。在欧元区及欧盟制度设计上，危机应对机制和金融稳定机制是缺失的，这导致欧债危机的应对一度被动化、政治化和分散化，直至欧洲稳定机制、长期再融资计划以及直接货币交易计划的实施，才使得欧元区建立了真正的金融危机应对机制、流动性支撑机制以及实质上的最后贷款人制度。

　　混业经营模式与分业监管体系的制度性错配是最大的金融风险环节。金融混业经营模式，是指商业银行及其他金融企业在货币和资本市场进行多业务、多品种、多方式的交叉经营和服务的总称，能在风险控制的原则下实现资源共享，被认为是世界金融发展的大趋势。混业经营有明显的优势，例如，有助于金融各个领域之间发挥协同作用和对风险的系统监管，为更合理使用、更快流动资金创造有利条件等。但其劣势也很明显，比如容易造成金融市场的垄断，产生不公平竞争，并且过大的综合性银行集团会有内部竞争和内部协调困难的问题，可能会招致新的更大的金融风险。

　　分业经营模式，是指对金融机构业务范围进行某种程度的“分开”管制，按程度不同通常分为三个层次。一是金融业与非金融业的分离，金融机构不能经营非金融业务，也不能对非金融机构持股。二是金融业中银行、证券和保险三个子行业的分离，商业银行、证券公司和保险公司只能经营各自的银行业务、证券业务和保险业务，一个子行业中的金融机构不能经营其它两个子行业的业务。三是指银行、证券和保险各子行业内部有关业务的进一步分离，比如在银行业内部，经营长、短期银行存贷款业务的金融机构的分离，经营政策性业务和商业性业务的金融机构的分离；在证券业内部，经营证券承销业务、证券交易业务、证券经纪业务和证券做市商业务的金融机构的分离；在保险业内部，经营财产保险业务、人身保险业务、再保险业务的金融机构的分离等。

　　危机之后，部分监管漏洞在监管体系改革中被填补，但是，混业经营自由化趋势未来将更加明显，而分业监管体系在改革中实际上被强化。分业经营模式向混业自由化经营转变是建立在金融体系不确定性参数、风险回避系数、外部性因素和监管成本等减小的基础之上，但是，混业自由化经营的风险可能被低估了。这是未来美欧金融风险爆发的又一制度根源。

　　最后是政治体制与金融制度的矛盾性。美国政治决策过程号称“民主”，但是，金融风险应对机制往往被过度政治化，这将可能引发重大的黑天鹅事件（指意料之外但足以改变一切的事件，存在于各个领域，在经济领域，通常会引起市场连锁负面反应甚至颠覆），导致系统性风险。比如，美国债务上限问题成为政治闹剧，一旦债务违约成为显性风险，那么美国国债将丧失最安全抵押品的地位，整个金融体系都将崩溃。对于欧元区而言，最大的制度错配依然是成员国财政政策分散化和货币政策一体化的二元结构矛盾，在政治一体化没有取得实质进展之前，欧元区难以消弭这个二元结构矛盾，欧元区的稳定性存在重大的制度性隐患。

　　发展中国家应警惕“溢出”效应，有效地防范和处置金融风险，积极参与新规则制定

　　需要注意的是，尽管欧美国家新一轮金融监管改革有助于提高国际金融体系抵御风险的能力，对世界各国包括发展中国家的金融稳定具有积极影响，但同时也会有“溢出”效应，带来新的冲击和挑战。发展中国家需要适应新的形势，积极把握机遇，应对挑战。

　　首先，借鉴欧美国家经验并结合各国国情推进金融监管改革。积极对接国际金融监管的先进理念和通行规则，创新金融监管模式，加强宏观审慎监管与微观审慎监管的结合，提高中央银行在金融监管中的地位，强化对金融消费者权益的保护，对高风险金融业务实施更严格的监管，从而有效地防范和处置金融风险，促进发展中国家金融业稳健发展。

　　其次，防范跨国银行“监管套利”所带来的风险。由于欧美金融监管更加严格，部分跨国银行出于“监管套利”的目的，可能会把部分金融创新业务转移到监管环境相对宽松的发展中国家和地区，特别是一些离岸中心来进行。发展中国家在引进外资银行、分享金融创新成果的同时，也需要提高警惕，慎防泡沫风险。

　　再次，积极参与国际金融监管新规则、新标准的制定。发展中国家过去一直是国际金融监管规则的适应者、遵循者。但伴随着发展中国家在世界经济、金融中的影响力逐步上升，参与国际金融监管变革也就有了更足的底气。今后，发展中国家应当以更加自信、更加积极的姿态参与制定国际金融监管规则、标准，在建立国际金融监管新规范的过程中加强相互之间的协调配合，这样才能维护好发展中国家在金融发展中的核心利益。

　　本版文章作者单位均为中国社会科学院世界政治与经济研究所

编辑：尹盼秋