近些年来，我国卫生健康领域立法取得了巨大成就，制定修改了传染病防治法、国境卫生检疫法、母婴保健法、执业医师法、中医药法、精神卫生法、献血法、药品管理法、疫苗管理法、野生动物保护法等10多部法律。2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，标志着我国卫生健康领域自此有了一部“牵头管总”的法律。总的来说，我国公共卫生领域并不缺乏法律规则。新冠肺炎病毒疫情暴露出来的问题，其实更多是一个法律实施问题，即如何运用法治思维来分析问题和解决问题。在面对重大公共安全风险时，领导干部的法治思维能力显得尤其重要。领导干部的法治思维能力主要包括以下方面。

　　首先是确定性思维。法律是定分止争的工具。法律为我们确定了权利义务关系的边界。法律的确定性表现为两个方面，一方面是为人们，包括领导干部确定哪些行为是应该做的，哪些行为是不能做的。比如政府信息公开条例明确规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。这就对行政机关及其领导干部提出了确定的义务要求。法律确定性另外一个方面体现为包括领导干部在内的所有人只要依照法律的行为边界来行为，就不会因此行为受到政府或者上级的惩罚性后果。

　　在发生了非典事件等重大公共事件之后，不少领导干部仍然遵守传统思维而缺乏法治思维，使得实践出现了不少问题。我们的国家和社会都要坚持法治政府和责任政府。如果领导干部选择遵守法治思维没有受到鼓励，如果领导干部选择传统思维没有受到问责，那么官员的思维逻辑不会发生改变。

　　当然，现实生活没有这么简单，因为很多问题处于模糊地带，也就是还有很多法律没有规范到的地带，或者法律本身也存在不清晰的地带。那么这就要求领导干部在不确定中追求确定性，为人民群众将不确定的东西确定下来。比如在违章建筑补偿时，可能存在不同时间的违章建筑补偿标准不统一的问题。因为有的违章建筑是在城乡规划法出台之前就存在的，有的是在法律出台之后违建的。这时候，领导干部在处理补偿标准时就需要砍一刀，按照一个时间节点来处理。时间节点之前一个标准，时间节点之后一个标准。所以，法治思维是确定性思维与权变思维的辩证统一。但是法治思维的重点核心仍然是在一个不确定的世界中追求确定性。

　　其次是自下而上思维。自下而上的思维包括两个方面的内容。一方面其实质就是要求我们的领导干部真正走群众路线，通过基层群众和一些干部职工来及时掌握信息，第一时间予以应对。突发事件的杀伤力就在于它的“突发”，而“突发”就意味着事件不发生的时候你不会知道，等到你知道的时候事件已经发生了。“突发”还意味着事件的发生不会是缓慢进行，而是突然爆发的，在第一时间将最严重的伤害和最严峻的局面呈现，是注定要让你措手不及的。既然事后应对十分困难，那么焦点就集中在一个问题上：突发事件是否可以事前预防？或者更具体地说，突发事件是否有预警征兆？调查研究说明，答案应该是肯定的。德国飞机涡轮发动机的发明者帕布斯·海恩有一个著名的“海恩法则”，那就是每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000个事故隐患。因此，每一起严重事故的发生一定是由于对事故隐患的麻木不仁。比如，此次疫情中被媒体曝光、被关闭的武汉海鲜市场，早在2003年非典事件中就被专家点名批评过，但是在17年的时间中，不仅没有被严格管控，反而在17年之后的公共卫生事件中造成了严重后果，这暴露了地方政府在城市治理中的短板，对野生动物保护法的漠视。

　　2月3日，中央政治局常委会议认为：这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。要对公共卫生环境进行彻底排查整治，补齐公共卫生短板。要加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头上控制重大公共卫生风险。要加强法治建设，强化公共卫生法治保障。

　　自下而上思维的另外一个方面是指我们的法律应该为民众提供一些直接有效的手段来实现和保护其人身权和财产权。比如野生动物市场和贸易明明存在重大的传染病风险，公民个人是否有权要求相关部门采取措施对其进行查处？这方面，国外有很多可以借鉴的案例。以煤矿安全生产为例，美国《联邦矿业安全与健康法》就规定，矿工们有权随时要求联邦机构派员检查矿场状况，发现安全隐患的联邦检察员可以当场责令停产。而澳大利亚矿业大州西澳大利亚州的法律则规定，矿工有义务保证自己在工作状态下的健康，如果不按规定对自己采取保护措施，或发现潜在险情不报告，就算违法。矿工有权拒绝在有损健康的危险环境下工作，在这种情况下，如果矿主出高薪让矿工下井则视为违法，而矿工收钱下井也是违法。违法者将被课以20万澳元的罚款。很显然，这些法律的共同特点就是赋予基层矿工一种自下而上的权利，可以根据井下的安全状况和矿工的健康状况自主决定是否下井生产，从而把事故隐患直接扼杀在摇篮中。

　　总之，公共卫生法治的建设，不仅是相关卫生法律制度的制定和修改，更是领导干部和人民群众思维方式的改变。法治思维首先是要在不确定的世界中寻找确定性，然后是在自上而下的领导思维同时要注重自下而上的群众思维。加强领导干部的法治思维，就是要给人民群众稳定预期的同时给领导干部以确定性，即控制公共卫生风险的同时控制领导干部的风险。法治思维建设的另一个重点是在加强统一领导的同时，赋予人民群众有效手段去制止一些直接损害人民群众人身权、财产权的商业行为或者政府行为。所以，国家治理体系的现代化是基础性的，而国家治理能力的现代化才是关键性的。而国家治理能力的现代化，其核心在包括领导干部在内的所有人的思维方式的转换。这种从不确定性思维向确定性思维的转换，从自上而下思维向自下而上思维的转换，就是人治思维向法治思维的转换。

　　（作者为中央党校政法教研部副教授）