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打造国家长治久安的财政制度基础

马蔡琛 //m.auribault.com 2014-02-25 来源：天津日报

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　　十八届三中全会《决定》中关于深化财税体制改革的内容成为特别引人注目的亮点。在习近平同志《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，表述为“全面深化改革重点之一”的只有两处，分别是：“这次全面深化改革，财税体制改革是重点之一”；“司法改革是这次全面深化改革的重点之一”。财政被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的功能定位，充分体现了财政作为国家长治久安制度保障的重要性，明确了建立现代财政体系的改革方向，确定了2020年在包括财税体制改革在内的重要领域和关键环节改革上取得决定性成果的时间表。概括起来，这次深化财税体制改革的主要内容包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权与支出责任相适应的制度等三个方面。

　　一、建立现代政府预算制度体系：全面规范、公开透明

　　政府预算作为政府活动范围和方向的集中体现，诠释了政府公共受托责任的履行与实现情况，直接或间接地反映着政府的大政方针，与社会民生息息相关。面对已经超过10万亿规模的政府预算资金，如何才能“好钢用在刀刃上”，如何保证财政预算资金能够沐浴在公开透明的阳光之下，如何实现“依法用好百姓钱”的政府理财目标，已然成为现代政府治理必须加以正面回应的时代命题。或许可以这样说，只有建立起“公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一”的现代政府预算制度体系，建设责任政府、高效政府、廉洁政府、可持续发展政府，才具有了更富可操作性的制度基石。在这次全面深化财税体制改革中，改进预算管理制度主要包括这样几个方面的内容：

　　第一，建立跨年度预算平衡机制，调整预算审核重点，实施中期财政规划，实现财政可持续发展。从传统的年度平衡走向跨年度的中期预算平衡，是未来中国政府预算治理结构的重要变化之一。长期以来的预算决策过程，局限于年度预算平衡结果与赤字规模，这容易助长预算过程的短期行为倾向，而忽视了财政预算安排在中长期的可持续性。预算决策所覆盖的时间维度过短，也导致了预算调整过于频繁的“年年预算、预算一年”现象。近年来，预算调整问题日益受到社会普遍关注，这既有社会转型期不可预见因素的客观影响，也不乏预算决策过程与政策制定过程分离、预算编制精细化程度有待提升的管理因素。通过引入跨年度预算平衡机制，在中长期时间尺度上，实现预算周期性平衡，将预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，引入中期财政规划（如3—5年的中期预算框架），这将有助于公共财政体系的可持续发展。

　　第二，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，有效实现政府性债务的风险预警与防范。在政府会计和政府财务报告体系中，引入权责发生制的核算原则，既是近30年来发达经济体财政管理变革的普遍趋势，也是国内学术界与实务部门讨论了多年的话题。在建立现代财政制度的改革蓝图中，明确了权责发生制的政府资产、负债计量原则，应该说是一个较具突破性的举措。在现时的中国，因地方融资平台而引致的政府性债务及其风险防范，已成为一个备受关注的话题。当前对于政府性债务问题的分析，大多聚焦于财政收支的流量问题，对于政府性资产与负债的存量配比问题关注不够。而政府资产（尤其是净资产）的规模，对于债务风险的监测与预警，才更为重要。政府会计作为“政府的商务语言”，是政府资产负债计量与核算的基础，而我国现行的收付实现制政府会计和财务报告体系，只能反映资金的流量，无法全面反映“欠人人欠”的债权债务关系，更难以准确测算资产存量；加之，目前行政事业单位的固定资产不计提折旧，还会进一步导致资产净值的不实。就国际视野而言，国际货币基金组织2001年发布的《政府财政统计手册》中，对于政府经济事项的记录时间，已改为采用权责发生制原则。在全面深化财税体制改革中，果断地提出建立权责发生制的政府综合财务报告制度，这不仅有利于建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，也有助于从国际比较的视野中防范主权债务风险。

　　第三，规范政府预算管理，取消重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的做法。就公共治理结构而言，政府预算管理的职能是不容肢解的。在预算资源配置问题上，《预算法》应该拥有最高的权威，不应因部门法而割裂预算资源配置的通盘考虑。在我国社会转型时期，尽管教育、农业、科技等领域确实属于需要优先发展的重要事项，但在现行的一些部门法中，对于这些部门的财政投入增幅，做出了与财政经常性收入或生产总值挂钩的硬性规定。这种做法既影响了《预算法》的权威性，也忽视了财政的承受能力，变相肢解了政府预算的整体性和统一性。在深化财税体制改革的方案设计中，明确了“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。就预算治理结构的整体性和统一性而言，这是一个重要的变化，既符合政府预算决策的统筹兼顾与保障重点原则，又彰显了现代预算治理结构转型的发展方向。

　　二、完善现代税收制度体系：统一税制、公平税负

　　税收法定主义是现代国家治理的重要基石，税收制度体系的规范化与公平性也是厘清政府与市场边界的内在要求和重要标志。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，进一步完善税收制度与税收征管体系，构成了建设现代财政制度的重要内容。在这次全面深化财税体制改革中，完善税收制度主要包括这样几个方面的内容：

　　第一，逐步强化按要素征税，提高直接税比重。随着“营改增”（营业税改征增值税）的全面推进，营业税的未来命运，已基本锁定为并入增值税。如果按照原税负大致稳定测算，纳入营业税以后的增值税，将占到全部税收收入的40%以上，呈现典型的“一税独大”局面。这不仅会倒逼地方税主体税种的重新考虑，也将加剧整个税制体系对于单一税种的依赖。因此，在完善地方税体系的同时，还需要谋划整体税制结构中的新主体税种，从而最终实现1994年税制改革就已明确的流转税（间接税）与所得税（直接税）并重的双主体税制结构。

　　综观世界各国税制演进的历程，包括增值税在内的流转税，是与工业革命以来社会化生产分工明确、产品流转环节清晰的产业组织形式相适应的。随着信息革命和后工业化时代的到来，尤其是网络交易的蓬勃发展，使得商品的流转过程日益多样化、复杂化，这必然导致传统的流转税课征模式——因难以追踪生产和消费过程——课税环节与征税节点日趋模糊，而愈发显得不再适应经济社会发展之变化。因此，通过强化按要素征税，逐步提高直接税比重，体现了后工业化时代市场交易方式变革之于税收制度建设的内在要求。

　　第二，清理规范税收优惠，打造公平竞争的营商环境。税制的统一与规范，区域性税收政策的日趋淡化，这是完善现代市场体系的内在要求。从谋求区域性税收优惠的“政策洼地”式恶性竞争，走向提升地方公共服务水平，打造公平竞争的良好营商环境，已成为一个不可逆转的发展方向。因此，需要加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策，打造税政统一、竞争有序的市场营商环境，促进各类生产要素的合理流动与优化配置。

　　三、构建现代政府间财政关系：划分事权、以支定收

　　在多级政府的治理框架下，政府间财政关系的规范化是促进社会和谐、实现国家长治久安的重要保障。1994年的分税制财政体制改革，侧重于当时亟须解决的中央与地方财政收入划分问题，在事权划分上不够明确，这是历史条件使然。这种财政收入划分一翼的单边调整，历经近20年的演化，日益呈现出“分税制”演变为“分钱制”的倾向。按照“以收定支”的惯性思维，地方政府过于关注财政收入的增长，而忽视了公共服务等支出责任的有效履行，由此导致征收“过头税”、土地财政、融资平台债务等一系列问题。在构建现代政府间财政关系的改革方案中，进一步明确了建立事权和支出责任相适应的制度，彰显了从划分事权，到支出责任，再到以支定收的政府间财政关系框架构建的逻辑次序。

　　适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

　　在确定相应事权与支出责任的前提下，进一步完善地方税体系和赋予地方政府适度税收立法权，同时可以考虑将地方分享的增值税收入，根据人口等客观因素在地区之间重新分配。在此基础上，针对地方政府因履行相应支出责任而产生的财力缺口，可以通过完善一般性转移支付增长机制以及相应的转移支付预算，来加以解决。一般性转移支付的增长机制，需要根据人口等客观因素，设计统一公式进行分配，真正实现转移支付资金分配的公开透明。这种从“以收定支”向“划分事权、以支定收”的思路调整，将有助于从根本上遏制地方政府的投资冲动与政绩压力，切实推动公共服务均等化，从而最终实现建设现代国家财政制度体系的改革目标。

　　（作者系南开大学经济学院教授、南开大学中国财税发展研究中心主任、博士生导师）

编辑：尹盼秋