美国行政解释的司法审查特点

曾哲李轩

2020-03-20 15:14:16　来源：人民法院报

　　在美国，对法律的解释一直被认为是联邦法院的固有权力，解释法律乃法院的正当与特有的职责。直至1944年 Skidmore v. Swift & Co.案，联邦法院由不承认行政机关对法律具有解释权转变为承认并积极对行政解释进行司法审查。经过联邦法院实践的深化，美国建立和完善了对行政解释司法审查的一整套经验性规则。

　　审查的理论基础

　　近现代以来，行政管理事务日趋专业化、多元化，而国会制定的法律却由于自身的滞后性、抽象性，无法满足行政管理的需要。因此，行政机关执行法律亦需要对法律进行解释，如同联邦法院适用法律需要法律解释，行政机关执行法律的过程其实亦是对法律进行解释的过程。本文所称的行政解释，并非行政机关对法律规范含义的简单阐明，而是行政机关挖掘法律条文中政策内涵并作出抉择。因此，行政解释并非仅是法律解释学的问题，更多的是行政机关的政策选择问题，如在 Pauly v. Bethenergy Mines Inc.一案中，联邦最高法院就明确承认了这一点。

　　正因为行政解释的实质是制定或选择某种政策，所以行政机关所作的行政解释，便有可能违背国会的立法政策倾向，甚至与宪法和法律相抵触。因此，有必要由联邦法院对行政机关的行政解释进行司法审查，保证行政解释在特定框架下进行。

审查的标准

　　正式决定的司法审查：谢弗林尊重

　　所谓正式决定，是指《美国程序法》规定的，行政机关在提供了听证机会并基于听证笔录所作的决定。联邦最高法院审理Chevron U.S.A v. Natural Resources Defense Council后，确立了对于正式决定中蕴含的行政解释的司法审查标准，称为谢弗林尊重。

　　谢弗林尊重要求联邦法院对行政机关依据听证等特定程序作出的行政解释保持一定的谦抑性。当法律规范中蕴含的国会政策倾向不明晰时，行政机关有权根据社会实际情况的需要，依据自身的专业判断形成或者选择政策，司法机关应避免干涉。具体而言，谢弗林尊重包括以下两点：第一，法院对行政解释进行司法审查时，首先应判断该行政解释涉及的问题，是否已有国会的明确表态。如果有，行政机关便不能再对该问题进行行政解释，否则就侵犯了国会的政策形成权；第二，如果联邦法院认为国会对该问题立场含糊或没有明确表态，则应判断行政解释是否合理，若该解释是合理的，联邦法院则不能以自己的解释代替行政机关的解释。

　　是否对所用形式的行政解释均需适用谢弗林尊重？谢弗林案后，各联邦法院的判决并没有形成定论，联邦最高法院的意见也摇摆不定。直至Christensen v. Harris County案，联邦最高法院明确了谢弗林尊重只适用于通过正式决定程序所形成的行政解释，并由此提出了对行政解释的程序性要求。

　　非正式决定的司法审查：米德规则

　　米德规则形成于United States v. Mead Corp.一案，主要阐述联邦法院处理行政机关通过非正式决定所作行政解释的态度及程序。

　　米德规则的内涵包括：第一，通过正式程序、法律规定的形式作出的行政解释是获得谢弗林尊重的前提，因为正当程序才能保证该行政解释具有公平和民主的基础；第二，对于非正式决定所作的行政解释，也并非完全不适用谢弗林尊重，而需要联邦法院考量国会是否明确或暗示行政机关有权对该具体法律规定进行进一步阐明，以及行政机关在作出行政解释时的态度；第三，联邦法院如若确定不适用谢弗林尊重，也仍应适用斯基德莫尊重，即承认这一行政解释对法院不具有约束力，但具有一定的说服力。因为行政管理事务有着固有的专业性和复杂性，法院并无能力处理，应避免过度涉入其中。

　　行政解释可以推翻司法判例

　　这一标准由National Cable & Telecommunications Association v. Brand X Internet Services 案所确立，旨在处理行政解释和已有的司法判例相冲突如何处理的问题。由于谢弗林尊重的实质是将法律尚未规定的政策选择权交由行政机关，而非联邦法院行使，因此，获得谢弗林尊重的行政解释优先于司法判例，甚至推翻司法判例。具体而言，包括：第一，行政解释优先于司法判例，但若该司法判例蕴含着“法律明确禁止行政解释”的意思，此时应优先遵循司法判例；第二，当行政解释与司法判例相悖时，联邦法院应通过谢弗林尊重的第二步，即判断该行政解释是否合理，且若行政机关对“不合理”的解释作了充分且能被认可的说明时，联邦法院仍应坚持行政解释优于司法判例的标准。

审查标准的适用

　　适用的程序

　　联邦法院对行政解释进行司法审查时，通常遵循以下步骤：1.首先判断国会的政策倾向和法律的规定是否清楚明晰，如果清楚，审查程序就此终结，因为行政解释此时已无立足之地，行政机关要遵守国会明确表达的政策倾向和法律规定；2.如果不清楚，则判断该行政解释是否通过《美国行政程序法》规定的正式决定程序和形式作出的；3.若为正式决定作出的，且认为该解释是合理的，则需给予该解释谢弗林尊重，即法院不能以司法解释代替行政解释；4.除此之外的其他情形，法院亦需要给予斯基德莫尊重，即不承认行政解释对联邦法院的拘束力，但承认该解释的说服力。

　　判断行政解释合理性的方法

　　适用何种审查标准的另一关键点在于判断行政解释的合理性。美国联邦法院通过Motor Vehicle Manufacturers Ass’n v. State Farm Mutual Automobile 、Animal Legal Defense Fund v. Glickman 等案确定了一些方法，包括：1.如果国会在立法时明确留下政策空白让行政机关通过行政解释填补，则可认为国会已经对行政机关授权，该种立法性解释具有非常高的效力，只有联邦法院有充分证据证明其为武断恣意时方能将其推翻；2.判断该行政解释是否基于国会已经考虑的因素以及问题的重要方面作出的，若不是的，则可认为该解释是不合理的；3.判断行政机关是否已经充分讨论符合情理的各种解释，政策选择是否能够达致立法目标，政策选择与社会现实是否相符等。

　　（曾哲系西南政法大学行政法学院教授、博士生导师，李轩系西南政法大学行政法学院硕士研究生）

编辑：迟语洋

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