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一个世纪前的行政诉讼制度

侯欣一 //m.auribault.com 2014-04-15 来源：深圳特区报

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　　司法机关只有不受任何干涉，独立地行使审判权，行政诉讼才可能得以良性发展，民告官的理想才能真正实现。

　　一百年前的三月，北方乍暖还寒的春天，中华民国大总统袁世凯以总统令的形式公布了平政院组织法《平政院编制令》，同年5月又公布了参政院制定的《行政诉讼条例》（后经参政院改为《行政诉讼法》于1914年7月颁布），完成了行政法院成立所需要的所有法律。一个月之后，平政院在北京丰盛胡同宣告成立。按照《平政院编制令》和《行政诉讼条例》的规定，新成立的平政院隶属于大总统，同时具有肃政和行政诉讼的双重职能，并非一个严格意义上的司法机构。至于为何将行政诉讼机构称之为平政院，据台湾学者黄源盛考证，平政系平章的含义，而平章的本意是辨别章明。金元时中央政府曾设有平章政事一职，位次于丞相。显然，将新成立的行政诉讼机关称之为平政院，有中西合璧之意。

　　平政院设院长一人，由大总统任命，负责全院事务。第一任院长为湖南人熊希龄，熊为晚清进士，清末民初的风云人物。晚清时曾随五大臣出洋考察宪政，民国后则曾担任过财政部长和民国总理，由熊出任平政院院长可见国家对这一职务的重视。平政院设有三个审判庭，审判人员称为评事，定员十五人，编制极为简练，冗员较少。担任评事者必须年满三十岁以上，同时尚需担任过荐任以上行政职或司法职两年以上；一旦任命之后非受刑罚之宣告及惩戒之处分任何人不得强令其退职、转职及减俸。同时规定评事不得有政治结社行为，不得担任国会或地方议会议员。

　　此时民国政府刚刚成立不久，新鲜事每天不断，因而人们对于这样一个新的机构并未给予过多的留意，但它却标志着现代意义上的行政诉讼在古老的中国正式产生。尽管有人说，在中国传统社会里并不缺少民告官的现象，甚至某些时候，一些心术不正的帝王还会故意鼓动民众举报地方官员，以便借民众之力向地方官员施压，让其死心塌地地为自己卖命，但这与西方现代法治文明中的行政审判毕竟风马牛不相及也。民告官既可能是公民在履行自己的职责，出发点是帮助政府廉政，当然也可能是维护个人的权益；而行政诉讼则是专指公民为了维护自己被行政机关行政行为伤害的权利，其目的是要求国家对自己受到伤害的权利进行救济。常识告诉我们，个体公民的权利既可能受到其他公民的伤害，也可能受到行政机关的伤害，而就一般而言，前一种伤害维权相对容易，而后一种伤害，由于公民与行政机关之间力量对比的严重不平衡，因而维权难度更大。

　　由于种种原因，北京政府时期的平政院并未能满足民众的理想。统计表明，从1915年到1925年，平政院共审理行政诉讼案件186件，经裁决取消行政机关决定的共46件，变更行政决定或处分的计有39件，效率之低由此可见一斑。南京国民政府成立后，改北京政府的平政院为行政法院，并将其隶属于司法机关，寄希望这一机构能有更大的独立性。这些改革尽管起到了一定的效果，但与最初的理想还有相当的距离。其实，即便是今天的中国，民告官的胜诉率也仍然不尽如人意，行政机关滥用权力的现象仍时有发生。

　　纵观行政诉讼制度在中国一个世纪所走过的历程，我们不难得出如下结论：司法机关只有不受任何干涉，独立地行使审判权，行政诉讼才可能得以良性发展，民告官的理想才能真正实现；而一个国家，只有对个体公民的权利真正加之保护，如有损害，特别是当这种损害来自于官方的时候能得到快速的救济，才能形成网络状的权利体系，最终实现自下而上的治理，而不再仅仅是由上而下的统治，对公权力的制约也才能真正实现。

　　目前的中国，行政诉讼法的修改又在进行之中，真心地希望能以此为契机，推动中国的行政诉讼良性发展。（作者系南开大学法学院副院长、教授）

编辑：尹盼秋