把握乡村振兴战略制度建设着力点

袁威

2020-04-01 14:37:36　来源：学习时报

　　党的十九大把乡村振兴作为国家战略提到党和政府重要议事日程上来，标志着农业农村进入到一个优先发展的新时代。乡村振兴战略作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，在推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展方面发挥了极其重要的作用。为此，在具体实施过程中，必须进一步完善乡村振兴制度体系，把制度建设贯穿乡村振兴的全过程中去，充分发挥制度管长远、管根本的作用，加快实现农业农村现代化。

乡村振兴制度建设至关重要

　　国家治理能力就是运用国家法律等制度安排管理国家社会各方面事务的能力，因此制度体系的建设在很大程度上决定了国家治理水平和国家职能的发挥。在国家治理视域下，要实现农业强、农村美、农民富的振兴目标，迫切需要科学合理推进乡村振兴制度建设。

　　优化城乡资源要素配置离不开制度发挥基础作用。推动乡村发展必须依靠制度力量促进更多资源要素在城乡之间、乡村内部自由流动、平等交换。乡村振兴的制度建设最突出的作用就是整合社会资源，通过一整套完整的制度体系来优化配置资源要素。党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，一方面通过农村经营制度、农村土地制度、农村集体产权制度、农业支持保护制度等各项制度设计，让农村内部闲置沉睡的资源要素进行重新整合并释放活力；另一方面又通过制定农业农村优先发展的制度安排，引导全社会优质资源向农业农村倾斜，奠定了乡村振兴资源要素优化配置的制度基础。

　　促进农业生产方式变革离不开制度发挥催化作用。我国从传统农业向现代农业转变，种植结构不断优化、农业产量不断增加、机械对劳动力替代率不断提高，关键是制度对农业新技术广泛应用及经营主体积极性全面激活的保障。从这个意义上来讲，农业现代化首先是农业制度现代化。实施乡村振兴战略以来，“三权分置”“两权抵押”等制度，为经营主体提供了有力的政策支持，推动了农业产业提档升级；此外，土地确权、保持土地承包关系稳定并长久不变等制度设计，让农户预期更加稳定、流转意愿更高、发展空间更大，农业生产率得以有效提高。这些都表明，通过对乡村振兴制度体系的建设、执行和变革，在很大程度上能够推进我国农业生产方式转变。

　　巩固农民乡村振兴主体地位离不开制度发挥保障作用。当制度设计与农业农村的内在运行机制相容时，制度供给就是有效的、高质量的，能有效激发农民的积极性、主动性、创造性，充分释放农村内在动力与活力；这种相容度越高，农民主观能动性就越强烈、主体作用发挥就越充分。实施乡村振兴战略以来，农民主体地位制度设计有效完善，民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层治理制度得以健全和优化，农民对美好生活的向往能够通过自己参与和劳作得到满足，表明乡村振兴制度建设能有效唤醒农民“主人翁”意识，切实增强乡村建设长效性、持续性和内生性。

　准确把握农村制度演进的历史脉络

　　改革开放以来，我国农村制度建设无论是力度、广度还是深度都是前所未有的，呈现了创新性、全面性和时代性的特征，体现出政府主导、试点先行、多层推进的制度设计思路，也一直坚持农民中心及渐进改革的基本原则。

　　强调以增强农民自主权和生产积极性为导向制度的建立和完善（1978—1984）。改革开放之初，历经了近30年的探索，党在社会主义农村建设方面吸收借鉴了之前的经验和教训，围绕农村集体经营制度进行了制度探索。1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》为农村制度调整提供了理论支持，也确定了农村制度建设的调整方向是充分调动生产积极性。1980年至1983年，中央连续印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题通知》《关于积极发展农村多种经营的报告的通知》《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，高度肯定了包产到户对于农村改革的重要性和积极性，并在此后逐步建立起以家庭联产承包责任制为主要形式的经营体制。这些制度设计为农村经济发展和社会主义农村建设开辟了道路。

　　强调以建立农村社会主义市场经济体系为导向制度的建立和完善（1985—2002）。家庭联产承包责任制直接推动农村经济状况明显好转，也使大量剩余劳动力涌入城市，农村制度建设走向逐步接受了改革开放市场化思潮。1987年中央政治局在《把农村改革引向深入》报告中明确指出要逐步取缔统购派购制度并发展农村市场经济，表明党正式开始对农村经济进行商品化、市场化制度探索。进入20世纪90年代以后，针对农村市场化发展出现的问题，党中央对农村原有制度进行了补充完善。如，1993年“家庭联产承包责任制”写入《宪法》成为国家一项重要经济制度，1998年《土地管理法》修订通过，2002年《农村土地承包法》通过，标志着稳定的农村土地承包关系受到法律保护，表明了农村社会主义市场经济体系已逐步建立起来。

　　强调以统筹城乡发展为导向制度的建立和完善（2003—2012）。面对城乡经济发展失衡、农村贫困问题愈发突显等问题，农村制度建设进入统筹城乡为重点的阶段。从2003年开始，中央多次以文件形式明确“多予、少取、放活”是“三农”工作指导方针。2006年党中央决定全面取消农业税，让延续了几千年的农业税彻底退出历史舞台，强农富农制度导向愈加明确。此外，2006年中央“以工促农、以城带乡的长效机制”设计、2007年“一号文件”首次提出把国家基础设施建设和社会事业发展重点转向农村，都表明统筹城乡发展力度进一步加大，农业农村发展基础得到有效夯实。党的十七大后，中央明确指出要统筹城乡发展，缩小城乡发展差距，党中央支农惠农的制度安排无论是广度还是力度都前所未有地得到拓展。

　　强调以乡村振兴为导向制度的建立和完善（2013至今）。党的十八大以来，习近平总书记在对我国农业农村发展现实问题的深刻把握下，继承发展了中国共产党“三农”思想，形成了习近平总书记关于“三农”工作系列重要论述，是新时代农村制度建设的基本依据。2014年中央“一号文件”明确“三农”工作的重点是力争在体制机制创新上取得新突破。2017年中央“一号文件”聚焦农业供给侧结构性改革，培育农业农村发展新动能。党的十九大提出实施乡村振兴战略，是党中央做出的重大战略决策，是党和国家农村制度发展到一定阶段的必然结果，开启了我国农村制度建设的新篇章。从全面深化农村改革推进农业现代化的举旗定向，到落实新理念推进农业供给侧结构性改革的革故鼎新，再到实施乡村振兴战略的转型嬗变，我国农村制度在不断的建设进程中，向农业农村农民全面发展优化。

加快健全乡村振兴制度体系

　　推进乡村振兴，必须在坚持党的农村基本政策基础上，大力推进制度建设，改革现有制度中不适应乡村发展的部分，切实完善制度体系，为扎实推进乡村振兴提供高质量制度供给。

　　完善党全面领导“三农”工作的制度。实现乡村振兴，关键在党，加强和改善党对“三农”工作的领导为推进乡村振兴战略提供了根本依靠。完善党领导“三农”工作的体制机制，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。健全党管农村工作体制机制和党内法规，为提高新时代党领导农村工作的全面性规范性实效性提供制度依据。优化党委全面统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的乡村振兴领导体制，把领导责任制真正抓实做细。

　　优化农业农村优先发展和城乡融合发展体制机制。坚持农业农村优先发展和城乡融合发展，是全党的共同意志、共同行动，是乡村振兴战略的根本原则，也是乡村振兴的出发点和落脚点。构建“硬资源”与“软资源”互动机制，贯彻“科技内置化”机制，始终保持农业科技研究、技术推广和管理战略研究在农业农村发展中的引擎地位，深化金融驱动机制以及建立相对贫困长效机制。健全城乡要素合理配置体制机制，优化城乡基本公共服务普惠共享体制机制，完善城乡基础设施一体化发展体制机制。

　　坚持和巩固农村基本经营制度。农村基本经营制度是党的农村制度的基石，坚持党的农村制度首要就是坚持农村基本经营制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，毫不动摇坚持双层经营体制，构建第二轮土地承包期后再延长三十年的制度设计。完善土地“三权分置”制度，健全平等保护土地经营权的制度。优化新型农业经营体系，推动家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展。

　　进一步深化农村土地制度改革。处理好农民和土地的关系，始终是我国农村改革的核心问题，也是新时代深化农村制度建设的主线。健全“三块地”改革体制机制，完善农村土地利用管理政策法律体系。完善农民闲置宅基地使用政策，优化宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度。健全农村土地利用管理政策体系，在符合土地利用总体规划前提下优化调整村庄用地布局。

　　加快推进农村集体产权制度改革。农村集体所有制是我国基本经济制度重要组成部分，是中国特色农业现代化道路的制度基础。健全农村集体资产清查核实的工作体制，完善农村集体资产监督管理的相关制度。扩大农村集体产权制度改革试点，在成员确认、资产量化、股权设置、收益分配以及权能完善等方面探索突破。制定支持农村集体经济发展的法规和政策，奠定集体经济发展活力的制度基础。

　　建立健全符合国情的农业支持保护制度。农业支持保护制度是现代化国家农业政策的核心，是贯彻落实中央关于农业农村“重中之重”和“优先发展”的重要抓手。合理划分中央与地方事权与支出责任，完善以绿色生态为导向的农业补贴制度，强化农业农村基础设施投入，加强农村产业融合政策支持引导，健全粮食主产区利益补偿机制，完善农村金融服务激励引导制度，探索强化农业基础数据搜集采集的体制机制。

编辑：张苇柠

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