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解决户口乱象需要多管齐下

王太元 //m.auribault.com 2013-12-12 来源：光明日报

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CFP

　　户口、身份证领域，今年一直广受社会关注：多处查出“多户口”，不时发现“买户口”，有公众埋怨“丢身份”“无户口”，有官员督促“查户口”，还有学者建议“废户口”……笔者认为，所有这些乱象产生的根源在于给本不值钱的户口本、居民身份证捆绑了诸多利益，要解决这些乱象，必须追根溯源、釜底抽薪，让户口、身份证

　　多户口，本质是弄法套利

　　卖户口，根子是有法不依无户口，关键是法治不完善查户口，核心是科学法治废户口？决不能因噎废“法”

　　今年的户口乱象，大多与房有关，因多处购房、多方占房而出名。以前的多户口，更直接是因为钱，例如，为了多占征地拆迁等补偿款而多户口、为了多占各种补贴而多户口……很多人之所以在户口上动歪脑筋，根源在于本来没有经济价值的户口本、身份证被诸多管理制度赋予了巨大的经济利益；如果中国的户口本不与分房、分钱、享受各种公共服务直接高度相关，还会不会有人挖空心思甚至以身试法，在户口本、身份证问题上大做文章？

　　简而言之，只要根据有无本地户口决定能否分享本地公共资源、公共服务的计划经济时期的社会管理模式还在，这种乱象就很难消失。

　　卖户口，根子是有法不依

　　多户口乱象，直接来源于“卖户口”丑相，没有管理者和犯罪者两方面卖户口，就不可能有多户口乱象产生。卖户口的根源似乎是有人买户口，有买卖才有市场。但我们不禁追问：卖户口为何能成功？

　　从制度上说，中国的所有法律都没有地域歧视，但各种管理制度的立、改、废有时不能严格执行，各自不断捆绑、附加各种利益，使户口本越来越值钱、户口买卖越来越红火。

　　从管理过程看，专职管理者完全能发现、惩治户口买卖，但巨大队伍中的乱象、散症、懒政等不同程度地存在与蔓延，才使户口买卖长期存在甚至大行其道。

　　从技术上看，全国联网后形成全国范围的网上管理本是顺理成章的事情，但事情迟迟不能进行。这既有地方政府不愿意放弃获利机会的原因，也有相关部门不愿放弃管理权力的动因，其实，本质上还是一个有法不依的问题：有公共信息管理的法律法规而不执行。

　　无户口，关键是法治不完善

　　一边是个别弄权逐利者弄好多个户口，一边是普通公民办证难、办户口难甚至是无户口、“丢身份”，其实根子都在于法治不完善。多户口关键是有法不依，而无户口核心是无法可依：颁布施行近60年的户口登记条例文本粗疏早就难于切实遵行，近30年里形成的居民身份证管理法律体系却不仅没有加以修补反倒形成诸多漏洞，致使有心的严密管理者也无法可依，无意强化了个别管理人员因为无法就乱来。

　　例如，整个登记办证过程中，要求公民提交申请、证明等诸多规定，因为缺少法律规范而不得不由主管当局甚至当事机关自己确定；再如，人口迁徙流动普遍、行政区划变动频繁，使户口登记、身份证颁发的工作量与工作难度不断增加，但社会并没有相应法律法规保障这一领域的人力财力物力投入，打击刑事犯罪之类的“硬指标”自然会冲击户籍身份证管理这类“软任务”。

　　最为关键的是，整个户籍、身份证管理的法律法规体系中，只有限制公众谎报户口、多报户口等规定，很少有对管理者不作为，尤其是侵害公民依法登记户口、申领身份证权益的侵权甚至渎职行为的惩处规范。

　　查户口，核心是科学法治

　　多户口、没户口和非法买卖户口并存的现状，不符合依法治国原则，不适应“五位一体”文明建设的需要，因而需要全面清理、仔细核查并切实解决相关问题。

　　要在公安部正式部署、全国公安全力动员、社会各界大力支持与全面监督下，逐一清查多户口、买卖户口等乱象；伴随全面清理核查，及时处理无户口问题，帮助群众切实解决由此带来的生产、生活困难；逐一领域、方面、环节地全面审视进而逐一补足、矫正可能造成多户口、无户口、买卖户口等现象的制度、机制、程序等问题；在变革制度弥补管控漏洞的基础上，全面全程运用信息科学与网络技术，实现户籍登记、身份证管理领域的网上办理、网上核查，确保户口信息管理、身份证件管理个人信息的唯一性与权威性。

　　从长期看，要减少给户口本、居民身份证捆绑各种各样的资源与利益，从降低需求的角度遏制相关乱象。

　　废户口？决不能因噎废“法”

　　户籍、身份证管理，是全面支持公民生活、单位生产、社会服务、政府行政的住户人口基本信息的社会管理工程，它不仅是一个国家形成的标志，更是现代化国家普遍、经常、长期运用的公共管理工作系统。

　　这样的公共信息管理工作，不仅古代有，近代有，中国有，外国也有；有人说，美国没有户口管理，如果美国真没有，恐怕美国总统就无法依法选出，美国各项与人相关的社会政策也就无法实施。事实上，美国没有名为户政处、局的专门机构，但却有确定行为能力、责任能力、管辖、送达等诸多法律事务所必须的全面高效管理，美国不用“看得见”的行政手段而主要运用经济手段调控迁徙。

　　因此，美国有没有户籍管理，不能成为中国户籍管理是否需要改革、需要什么样的户籍制度的基本理由；因为背后的社会问题众多而要求弱化户籍、身份证管理，既没有科学理论的有效证实，又如同泼掉脏水的同时葬送孩子一样，有害甚至有极大危害。与讳疾忌医相同，因噎废食般激进“改革”，尽管着眼点、着力点都不同，但都会误导户籍制度变革以及相关变革，都会给中国公众生活、群体生产、社会服务和政府管理带来多方面、长期性的社会负效应。

　　总之，整个户籍、身份证管理领域，需要扭转方向，全面改革的是造成诸多社会不公的迁徙审批，所有改革都必须落实到住房、工资、教育、社会保障等领域的相关改革中；尽管有乱户口、多户口等问题，但以住户人口基本信息管理作为本质特征的户籍、身份证管理，不仅不能被弱化甚至取消，反倒会不断依法、科学强化，否则不仅不能满足正面、强烈的社会需求，也不可能全面有效保护公民相关的合法权益，更不可能全面系统强化相关领域的诸多社会管理。

　　（作者单位：中国人民公安大学治安学院）

编辑：尹盼秋