社会政策要把握“力度”凸显“温度”

谢志强

2020-06-26 10:53:31　来源：人民论坛

　　社会政策是指由一定的社会主体（主要是政府，也包括社会组织等其他主体）所提供的一种社会资源，目标是解决社会问题、维护社会稳定。可见，社会政策存在的目的是“解决问题”，而不是简单的“制定—执行”。如果社会政策制定不当、执行有误，不仅无法解决社会问题，反而可能对社会稳定产生影响。目前的很多社会问题都是因社会政策不到位造成的。

　　社会政策要发挥应有作用、实现初衷，离不开三个重要环节，即政策的制定、执行与评估。制定是整个过程的开始。社会政策制定首先应明确要面对的问题，进而确立要达到的目标，之后拟定、优选出方案。需要注意的是，执行并不是社会政策的结束，因为社会政策重在解决问题；评估也不是社会政策的结束，因为评估的目的是调整、改进、完善社会政策。社会政策的制定、执行以及评估是一个完整的过程，也是一个复杂的、动态的、循环的过程，并非简单的、一次性的制定和执行，更不是想当然的“拍脑袋”做法。因而，对于为了解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题而制定的社会政策最终未能达到预期效果，甚至起到相反作用的情况，应该从社会政策制定、执行和评估的过程中去分析、寻找答案。

　　从中央政府到省级政府，再到市级、县级政府，政策制定经历了一个从“确定主干”到“生长枝叶”的过程

　　总体来讲，宏观社会政策属于“权力金字塔”结构，即从上至下制定的，但政策制定的过程并非只发生在“塔尖”。一般而言，社会政策是通过确定目标、拟定方案、优选方案的流程实现的。在我国的行政体制中，不能将社会政策简单地理解为由中央政府负责制定、由地方政府负责执行。社会政策的制定是多层级的，首先，中央及各部委通过调研确定社会政策的主干，并下发指导性文件；而后，各地方及各部门根据不同情况再次进行研究细化，确定社会政策的具体实施方案。社会政策越到基层一级，遇到的特殊情况越多，越需要细化、深化、具体化。同时，省与省之间的政策并不完全相同，市与市之间的政策也存在差别。

　　中国政策制定的过程是大体是从中央政府到省级政府，再到市级、县级政府，经历了一个从“确定主干”到“生长枝叶”的过程。整体来讲，中央所制定的社会政策经历了科学严谨的调查、研究和决策，主要是从总体上、原则上和方向上把握。需要注意的是，在下一级对社会政策的完善过程中，问题时有发生。这主要基于两个维度的复杂性：一是各省市县的实际情况复杂多样，经济水平、自然资源、气候条件、生态环境等各方面均有独特之处，需要因地制宜；二是社会政策的作用机制具有不确定性，社会政策在实施过程中会受到多重因素的影响，有的还会引起连锁反应。

　　以供暖问题为例，早在2003年，建设部等八部委就联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，决定在我国东北、华北、西北及山东、河南等地区（以下简称“三北地区”）开展城镇供热体制改革的试点工作，希望逐步建立起与市场经济相适应的城市供热体制。这一社会政策经历多年的演变，在不同地区发展出了不同的表现形式，比如煤改气、煤改电、集中供热、取暖补贴等不同的具体政策。从根本上讲，从中央到地方推进和改进供暖工作的首要目标是保障人民群众的利益。目前，多数地方在因地制宜原则的指导下，以群众温暖过冬为基本要求，同时尽可能兼顾经济发展、生态保护、资源节约的要求，施政成效明显，群众满意度较高。但也有个别地区出现了舍本逐末现象，比如，存在补贴不到位、收费不合理、温度不达标、改造推进不力等问题。

　　政策制定以解决社会问题为目的，从制定到执行再到反馈，都需要正确的观念引导

　　政策有中央政策、地方政策、部门政策之分。涉及全国的社会政策在中央、国务院制定后，按照相关要求传达落实到地方政府，并付诸执行。社会政策具有广泛性，但制定政策的最终目的是解决社会问题。为了实现这一目的，社会政策从制定到执行再到反馈，都需要正确的观念引导。如果说，经济政策最重要的理念是提高效率，社会政策最重要的理念就是公平公正。

　　需要指出的是，一般认为社会政策的制定和执行之间没有明确的界线。社会政策的制定过程是多层级的，地方政府可以将指导性政策具体化，因而，制定具体政策的过程也可以被认为是执行政策的过程。对社会政策制定和执行概念理解上的异同，也表明社会政策从“制定”到“再制定”是一个复杂的过程。基于区域特殊性和社会政策本身的特殊性等多方面因素的影响，社会政策在再制定过程中也可能会出现偏离实际的情况。

　　政策的执行包括理解、宣传、政策再制定、组织与物资准备、全面实施等环节。因而，在政策的制定（包括再制定）过程中，即使主体方向是正确的，也有可能会受到客观因素的影响，即社会政策的具体措施虽然相同，但面对不同情况时未能产生期望中的效果。此外，社会政策的执行也会受到执行者主观因素的影响，进而导致事倍功半甚至南辕北辙等情况出现。

　　第一，执行者没有深入地了解实际情况。没有调查就没有发言权，要结合具体情况制定、调整政策执行方式。社会政策的“再制定”和具体执行都不能简单地“拍脑袋”，要经过科学的调查研究，尤其是面对复杂问题时。社会政策的执行是一个科学的过程，违背了这一点，就会偏离正确的方向，就不可能产生良好的效果。第二，执行者缺乏必要的定力和耐心。个别执行者存在急于求成的心态，希望尽快完成任务，抓紧出“政绩”，于是脱离实际大搞“面子工程”。事实上，这样不仅解决不了问题，还有可能进一步扩大问题。第三，个别执行者不作为、慢作为、不担当。如果执行者对于社会政策持消极、敷衍态度，不积极解决问题，那么预期效果就难以达成。

　　目前，一些地区关于社会政策的评估机制尚不完善，影响了评估质量

　　评估是指对政策执行的效果进行评价，目的是通过反馈促进社会政策的调整和完善，进而达到预期效果。这是社会政策实施过程中的重要一环。对于应该评估什么，历来皆有不同的观点。有些学者认为是评估政策执行的效果或者政策方案本身，有些学者认为是评估政策实施的全过程。事实上，只要站在客观公正的立场，无论哪一种视角下的评估都能对社会政策产生正面影响，使社会政策具有动态发展以及自我调节的特性，从而不断完善社会政策。

　　目前社会政策评估存在的主要问题是相关机制尚不完善。一些地方和部门的领导对社会政策评估的认识存在误区，这些误区主要是因为利益相关性而产生的。在错误政绩观的驱使下，个别政府出于自身利益考虑，为了达到一个良好的评估效果，对事实予以夸大、隐瞒、曲解。这种评估的出发点是为了获得一个良好的政绩，而不是真正看重政策起到的实际效果。同时，社会政策评估的客观影响因素主要有三个。首先，政策目标的不确定性。一项社会政策的制定通常涉及多个目标，反映了不同群体的利益诉求。因此，只有在评估中确定社会政策的主要目标和次要目标，才能使评估的结果更有成效。其次，政策效果的不确定性。社会政策的效果是一个整体性概念，包含了不同的维度，其中有些维度相对易于测量，有些维度相对难以测量，还有的处于不断变化中，客观上为社会政策评估制造了困难。最后，评估的资源缺乏。社会政策评估是一项大工程，需要大量的人力、物力、财力投入。当这些条件不具备或者不完全具备时，评估的质量就会受到影响。

　　总之，一项社会政策的出台和执行，会受到各种客观因素、主观因素和评估过程等方面的影响，由此可能产生各种难以预料的问题，进而影响社会政策的实际效果。为此，需要多方发力、协同解决。最鲜活的典型案例是，为应对新冠肺炎疫情这一重大公共卫生突发事件，从中央到地方出台了许多重要的应急性相关政策，而且随着事态的进展不断进行评估、调整，从而在很短的时间内遏制了疫情，打了一场漂亮的人民战争、阻击战和总体战，使情况出现了根本性好转。

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编辑：迟语洋

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