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坚持信赖保护原则

杨建顺 //m.auribault.com 2014-11-19 来源：检察日报

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　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动”。《决定》所揭示的这种行政执法状态，既符合行政组织法的要求，亦有助于行政行为法的规范完善，还有利于避免和化解行政执法过程中的矛盾和纷争，更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益，故而值得予以充分肯定。

　　但是，试图通过“一次全面清理”，自上而下地将行政执法中的“合同工、临时工、工勤人员”等全部“清退”出去的做法，如果没有与之相关联的配套机制、制度和措施作为支撑，那么，其不仅在方法论上存在问题，而且在价值取向上也是值得商榷的。例如，据报道，河北省法制办从今年6月1日起对全省持行政执法证件人员共317742名进行了一次全面清理，取消了其中的81720名，占现有持证人员总数的35%.对合同工、临时工、工勤人员等不符合条件和不在岗持证人员一律取消行政执法资格，收回已持有的行政执法证件。

　　被取消的竟然高达35%！在不到半年的时间内，进行如此大工作量的“一次全面清理”，反映出“清退”的决心很大，也反映了该领域的问题非常严重，需要以法治思维和法治方式来认真思考、积极应对。

　　其一，从行政组织法的角度来贯彻《决定》，要求坚持行政组织法律主义，依法确定职能和事权；坚持目的和手段的比例原则，根据行政任务来配备足够的具有资格的执法人员，为权力行使提供足够的人的手段。这无疑是非常理想的状态。但是，这需要有编制名额、财政预算等与之配套的制度、机制和措施作为支撑。无论是辅警还是协管，往往都是因为无法解决正式编制，无法解决其需要的预算支持等问题，才不得不退而求其次，以“合同工、临时工等来”协助“编内的人员。

　　其二，从行政行为法的角度来贯彻《决定》，要求先取得执法资格，然后才能从事执法活动，强调执法行为实施主体适格；无执法资格，便“不得从事执法活动”。这揭示了规范执法的理想状态。但是，这需要解决行政执法所面临的任务和手段不均衡的困境。例如，在河北省，曾经由那35%的人员承担的事务，接下来由谁来承担？在北京，各类执法机构采取购买服务的方式聘请的协管、辅警、保安等辅助执法人员有20多万，是正式执法人员的3倍，如果也全部予以“清退”，该怎么办？

　　其三，从行政程序法的角度来贯彻《决定》，要求遵循正当程序原则。“清退”的法律性质宜根据不同情形作个别分析，但其总的属性是“侵益性”行为，故而其在最终付诸实施之前，应当履行告知、听取陈述和申辩以及听证会等程序。

　　其四，贯彻《决定》应当坚持诚实信义、信赖保护的原则，对合同工等进行分类，区别对待。对被取消了行政执法证件的人员要给予妥善安排，对其中适合从事执法工作者，应当组织培训，进行考试，对合格的发给资格证，对无法补正程序瑕疵者，亦应当视情况给予相应补偿。

　　其五，贯彻《决定》应当确保行政实效性，切实确立并不断完善行政执法人员持证上岗和资格管理制度，包括执法人员培养、培训制度，持证上岗、执法资格认证制度，执法证件和资格等监督检查及评价制度等。

　　其六，贯彻《决定》应当活用行政过程论，正视“临时工”将在目前阶段乃至今后相当长时期内存在的客观现实，善待临时工，并为他们的科学定位提供法律和制度支撑。（原题：坚持信赖保护原则，善待“临时工”）

编辑：周文