反垄断法有效实施离不开社会公众支持和理解

2019-03-06 04:07:38 法制日报

　反垄断法有效实施离不开社会公众支持和理解

　　专访对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇教授

　　黄勇　对外经济贸易大学竞争法中心主任,法学院经济法系主任,教授、博士生导师。国务院反垄断委员会专家咨询组成员

　　□　本报记者　蒋安杰

　　刚刚过去的2018年是我国《反垄断法》实施十周年,我国过去十年《反垄断法》实施的情况如何?记者特别采访了对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇教授。

　　记者:我们知道,作为中国《反垄断法》制定和实施的亲历者,您所负责的对外经济贸易大学竞争法中心多次承办了《中国竞争政策论坛》,为我国反垄断实践作出积极贡献。请您谈谈我国过去十年《反垄断法》实施的情况。

　　黄勇:反垄断法通常被视为“经济宪法”,在国外已有上百年的历史。我国反垄断法虽起步相对较晚但发展较快,自2008年实施以来已经取得了可喜的成绩,不仅有效打击排除限制竞争行为、维护竞争秩序,而且积极回应了社会关注。

　　一是积极制定《反垄断法》配套制度,助推反垄断法实施。我国《反垄断法》通过仅有的57个条文几乎囊括了当今各国反垄断先进制度和经验,但因过于原则而存在不确定性。为此,国务院反垄断执法机构先后出台了部门规章12部、规范性文件3部、办事指南和指导意见10部,合理细化了《反垄断法》相关制度和规定。国务院反垄断委员会还制定了《关于相关市场界定的指南》,最高人民法院出台了《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》。上述配套规定不仅完善了反垄断法规范体系,而且促进了反垄断法实施。

　　二是不断强化反垄断执法和司法实践,出现了一批引人关注的执法和司法案件。国务院反垄断执法机构先后查结200余件垄断协议和滥用市场支配地位案件、审结2000多件经营者集中申报,同时还查处了180余件滥用行政权力排除限制竞争案件；全国法院受理民事垄断一审案件约700件,审结600余件。这些数字背后反映的是反垄断法实施机构为保障市场竞争有效运行所付出的艰苦努力。

　　三是积极完善竞争政策,逐步确立竞争政策的基础性地位。竞争政策是国家推动经济发展的重要举措和政策体系。一方面,国家不断重视竞争政策在经济生活中的地位和作用,逐渐形成了以公平竞争审查、竞争中立、竞争执法和竞争倡导为主要板块的竞争政策体系和机制。另一方面,国家以反垄断法实施为契机积极探索竞争政策实践路径,将公平竞争审查、竞争中立和竞争倡导等政策措施不断推向实践,发挥其在市场运行中的规范功能。

　　记者:黄教授,您刚才也提到了随着《反垄断法》实施的推进,我们国家也越来越重视竞争政策在经济生活中的作用,尤其是党的十八以来逐渐确立其在经济政策中的基础性地位,那么实践中应如何发挥竞争政策的这种基础性作用?

　　黄勇:党的十八届三中全会以来,“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用、深化经济体制改革”,成为国家治理在经济领域的历史使命。确立竞争政策的基础性地位是“发挥市场决定性作用”的应有之义和必然之选,但只有将竞争政策转为实实在在的治理活动方能真正实现政策初衷。

　　现阶段来看,竞争政策与产业政策相比,基础性地位的突出程度还不够,如果竞争政策及其基础性地位仅局限于普通的政策层面和国务院文件之中,未能通过党和国家的最高纲领性文件予以确立,竞争政策在国家治理体系中的位阶便难以得到体现,更难以在我国当前的话语体系中获得足够的认同、理解和重视。因此,应当尽快推动将竞争政策基础性地位的相关表述写入中共中央的相关报告或决议之中,从而确定其为全社会行动的经济纲领和根本依据,这也是我们坚持党的领导的具体体现。

　　记者:诚如您所说,竞争政策在我国经济生活中发挥基础性作用依然面临着不少挑战和障碍,政府在经济运行中仍偏好于产业政策,限制了市场竞争的作用空间,而难以有效发挥市场配置资源的作用、损害市场经济效率。对此,黄教授有何建议?

　　黄勇:社会主义市场经济当中,财政政策、金融货币政策、竞争政策、贸易政策和产业政策等在内的经济政策,应当相互协调配合,共同服务经济发展。但产业政策在我国目前经济实践中依旧一支独大,其弊端不断显现,扭曲市场机制并不断增加国家治理成本,对于更高水平的开放和高质量发展来说不是明智的选择,因而应不断强化竞争政策的基础性地位,充分激发经济发展潜力。

　　为此,当务之急是要不断提高竞争政策实施成效,探索执法资源的优化配置,力求使竞争执法符合竞争政策的发展趋势。除了公平竞争审查制度要予以切实充分地实施外,还应在产业政策的决策、设计和实施中引入竞争思维,在不同的政府机构之间、同一机构内的不同部门之间,建立起产业政策和竞争政策的协调机制。有关部门也可以定期针对出台的产业政策和已经运行的产业政策,发布软性的监管评估报告,对多余和不适当的产业政策进行动态清理和适时调整。

　　记者:您刚才提到了产业政策的公平竞争审查,那么在当前情况下应如何进一步推进公平竞争审查制度的有效实施?

　　黄勇:公平竞争审查制度是竞争政策的重要工具和抓手。首先就是要着实推进公平竞争审查制度的有效实施。任何制度重在落实,公平竞争审查制度也不例外；否则,条文再好也达不到预期的目的。国家市场监督管理总局应切实以机构改革为契机不断整合和优化公平竞争审查机制,推动政策制定机关自我审查的同时,积极推进第三方评估,以形成自我审查和社会监督的良性互动,确保审查的独立性和专业性,从而实现公平竞争审查制度落地并发挥实效。与此同时,应积极研究和落实竞争中立制度,制定相关政策措施时应对不同所有制主体保持中立,对各类所有制企业和大中小企业一视同仁。尽管竞争中立制度与公平竞争审查制度并不相同,但可以为公平竞争审查提供一个良好的分析视角和制度环境。

　　除此之外,尽快推进公平竞争审查制度法制化。我国公平竞争审查制度由《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》确立,而意见本身无法作为法定依据在实践中予以直接援引,导致其刚性不足、约束力不强。因此,不妨考虑将公平竞争审查制度法制化与反垄断法修订相结合,把它写进反垄断法之中,增强公平竞争审查制度的刚性和强制力,从而真正实现维护公平竞争的政策功能。

　　记者:随着我国全面深化改革的纵深推进,市场运行中排除限制竞争行为也日趋隐蔽而又复杂,同时,高质量发展对市场竞争的依赖程度越来越高,因而实际对我国反垄断和竞争政策实施提出了更高的要求。下一步我国反垄断法和竞争政策应该有效回应现实诉求?

　　黄勇:我国《反垄断法》实施已经取得了瞩目的成绩,但随着市场经济体制改革深化和经济形势变化,我国反垄断法实施依然面临着诸多挑战,完善反垄断法实践中暴露出来的问题迫在眉睫。

　　首先,应当适时启动修法,完善反垄断法规范体系。针对我国反垄断实践中的问题,应从两个方面通过修法着力完善反垄断法规范体系:一是要加强《反垄断法》条文表述的精细化,回应反垄断法实施十年来的理论和实践争议,如备受关注的垄断协议分析模式；其二则是增加条文内容,回应竞争政策的实践需求,如使公平竞争审查制度成为《反垄断法》的一部分。

　　其次,应进一步整合执法职责优化反垄断法实施。2018年3月,国务院机构改革组建了国家市场监督管理总局,统一行使反垄断执法权。但机构整合后,有执法权的司局进行了调整,人员编制有所减少,资源和执法需求的不匹配,可能成为制约机构整合效果发挥的因素。此外,目前市场监管总局对省级市场监管部门采取了反垄断执法权的普遍授权,不同地区有各自的实际情况和特点,其执法队伍是否拥有足够且相近的专业背景,是否都足以接受统一、严格的司法检验,都是需要思考的问题。

　　当然,反垄断法的有效实施离不开社会公众的支持和理解,因而竞争倡导和宣传也是不容忽视的工作内容。国家在通过执法和司法塑造社会竞争文化的同时,应依法构建和实施竞争倡导政策,使得市场参与者不敢垄断、不愿垄断。但良性有序的竞争文化并非一日之举,需要国家、社会和个人共同努力方能育成。不过,我相信,反垄断法实施的第一个十年已经为我们积累了宝贵而丰富的经验,下一个十年我们反垄断法实施必将会取得更加丰硕的成绩。

编辑：王川