应将儿童早期发展作为2020年后社会政策的优先领域

佘宇

2020-05-21 10:22:11　来源：中国经济时报

2020年，我国将消除绝对贫困现象，并继续向着高收入国家迈进。在这一时间节点，准确把握儿童早期发展在未来经济社会发展中的历史方位，意义更加重大。

进入21世纪以来，国际社会普遍高度关注儿童早期发展。联合国2030年可持续发展议程将“发展普惠而有质量的学前教育”列为重要目标，提出到2030年，确保所有男女童获得优质幼儿发展、看护和学前教育，为他们接受初级教育做好准备。又如，前不久刚刚获得2019年度WISE世界教育创新项目奖的巴西“快乐儿童”项目（ProgramaCrian·aFeliz），聚焦生命中的第一个1000天，由公民和社会行动部牵头，医疗卫生、社会援助、教育、司法和文化等多部门合作，通过促进0—3岁儿童早期发展，达到提高一代人及人类发展水平的目标；不管是左翼政府还是中右翼政府，在这个问题上均有共识。总的看，“发展早期教育就是在构筑国家财富”“投资儿童早期发展就是投资未来”的理念越来越得到世界各国的普遍认同。

2019年，我国人均GDP突破1万美元。2020年，我国将消除绝对贫困现象，并继续向着高收入国家迈进。在这一时间节点，准确把握儿童早期发展在未来经济社会发展中的历史方位，意义更加重大。

认识昨天，审视儿童早期发展面临的问题与挑战

新中国成立初期，党和国家高度重视儿童早期发展服务和事业，通过单位（城市）和集体（农村）提供各类托幼服务，主要是为了解除女性的后顾之忧，以动员其更好投入社会主义建设。这一阶段的儿童早期发展服务作为一项单位福利制度，贯彻的是“为国家建设服务”的方针。

改革开放以后，随着经济社会快速发展和工业化、城镇化水平显著提高，在家庭结构小型化、女性普遍进入劳动力市场的同时，家庭功能也在不断弱化，邻里、社区的互帮互助功能也在减弱；加之单位制解体后，对生育和家庭照料的支持大幅减少，原有的城市托幼服务体系基本瓦解，儿童的临时看护或长期照顾已成为许多双职工家庭面临的现实问题，在工作与育儿之间寻求平衡越来越难；出于多种原因，留守儿童、进城务工人员随迁子女等处境困难群体（或弱势儿童），事实上无法从家庭、社会与市场获得充分的照顾与养育。

总体来说，我国儿童早期发展及相关服务主要面临以下约束：一是资源的不足，既包括人力资源，也包括财务资源和管理资源；二是对儿童早期发展的认识和知识都很缺乏；三是城乡二元经济和快速城镇化对儿童发展的影响，即：1.贫困人群集中在偏远农村，基本育儿服务没有普及，人口外流造成相关服务提供效率难以提高；2.城镇化带来大量流动人口，育儿服务跟不上人口增量需求；3.城镇化进程中，城市的形态、服务提供等都无法满足育儿质量提高的需求。

把握今天，推动“幼有所育”不断取得新进展

2011年起，我国连续实施三期学前教育三年行动计划，各级政府持续加大财政投入，实施重大工程项目，扩大资源总量，主要支持中西部农村地区、贫困地区学前教育发展。在政府政策和项目推动下，学前教育在短短几年里实现了跨越式发展。但是，对于中西部农村地区、城市人口居住密集区等特定区域，对于留守儿童、进城务工人员随迁子女以及低收入家庭子女等弱势群体，对于“低价优质”的公办园等稀缺资源，学前教育结构性供给不足的矛盾仍然较为突出。

与此同时，作为劳动和生育主体的80、90后独生子女群体，面临着工作创业、抚幼养老多重压力。“全面两孩”政策实施以来，人民群众普遍反映生养子女压力大，特别是幼有所育相关服务方面，供给远远难以满足旺盛的需求。2017年是“全面两孩”政策实施的第二年，但相关数据显示出生人口并未达到政策预期。这里面既有育龄妇女减少的客观原因，也反映出社会矛盾端口前移，人民群众“生不起、养不起”问题突出，其中，关于0—3岁婴幼儿照料问题的反映尤为普遍。

有鉴于此，2018年11月，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，系统谋划、全面部署，明确到2020年全国学前三年毛入园率达到85%的普及目标、普惠性资源覆盖率达到80%的普惠目标和全国公办园在园幼儿占比原则上达到50%的结构性目标。2019年4月，国务院办公厅又印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确家庭、社会（社区）、市场和政府的服务供给重点，强调“家庭尽主责、社区能依托、市场有所为、政府起作用”的总体思路，提出婴幼儿照护服务的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系的发展目标。这些政策文件的出台，既顺应了当前发展阶段的急切需求，也符合国际上普遍重视儿童早期发展、坚持儿童优先的趋势，标志着我国在“幼有所育”方面取得了重要的阶段性成就。

憧憬明天，全面提升国家未来可持续发展能力

儿童是国家的希望，更是未来的主人翁。良好的儿童早期发展可以全面提高一代人的身体素质、心理素质以及对未来的能力储备。一个儿童的良好发展，影响一个家庭的未来；一代儿童的发展，决定一个国家的未来。必须高度重视儿童早期发展对国家发展的重要性，最大限度满足儿童发展需要，充分发挥儿童潜能，特别是为处境不利儿童提供公平的发展机会，这将有利于打破贫困代际和结构性循环、减少不平等、缩小社会差异，也为经济持续增长、社会的稳定和公平奠定坚实基础。

习近平总书记在前不久召开的决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，要针对主要矛盾的变化，围绕推动减贫战略和工作体系平稳转型，建立长短结合、标本兼治的体制机制。我国收入维度的绝对贫困即将基本解决，但要真正拔除穷根，还得从贫困人口自身的发展出发，针对不同生命周期的致贫风险，进行有针对性的干预。其中，贫困儿童的早期发展十分关键。事实上，2017年以来每年召开的中央经济工作会议，都将儿童早期发展相关主题作为下一年经济工作的重要内容。

系列研究的调查结果显示，我国贫困地区儿童早期发展滞后，高达三分之一的儿童可疑发育迟缓，问题较为严重。如果不进行针对性干预，将对儿童终身发展具有不可逆的影响，导致持久的长期贫困乃至贫困的代际传递，影响贫困地区乃至全国的现代化进程。按照发展规律，为贫困地区儿童提供科学的、个性化的干预服务，不过是在已有工作基础上延伸出的“最后一公里”，且一些项目在管理体制、信息化管理、人员培训等方面积累了重要经验。可以说，对贫困地区儿童早期发展进行抢救性干预已经刻不容缓，而且纳入国家支持的条件也基本成熟。

首先，技术层面简单易行。儿童早期发展在学术上已经有了广泛的共识与定论，这些科学的发现已经广泛地被不同国家和地区的实践所证实，变成了可操作的实用技术。

第二，经济层面可以承受。我国目前贫困地区3岁以下儿童约为860万人，按照巴西“快乐儿童”项目大范围推广的经验，以每个儿童每年1584元进行估算，大约需要136.2亿元，仅相当于2018年GDP的万分之一点五。如果考虑城市中的流动儿童和中低收入家庭儿童，整个费用也可控。

第三，已有工作基础扎实。我国已出台母婴保健法、儿童保护法等法律，也有成熟的儿童发展纲要、健全的妇女保健体系和儿童保健体系。在此基础上，已经取得了举世瞩目的成绩（例如，婴儿死亡率基本上达到发达国家的水平）。人员队伍方面，无论是已有的相关专业人员，还是现有劳动力的教育水平，都可以经过专业化的培训形成一支专业的儿童早期发展队伍。而且，人力资源和社会保障部已经在国家职业大典中设立了“婴幼儿发展引导员”的国家职业。

从实践层面看，包括中国发展研究基金会“慧育中国”、陕西师范大学教育实验经济研究所和国家卫生健康委干部培训中心“养育未来”、中国-联合国儿童基金会贫困地区儿童早期综合发展试点等在内的多个项目已在我国部分地区积累了宝贵的经验。按照发展规律，对儿童提供科学的、个性化的干预服务，不过是在已有工作基础上延伸出的“最后一公里”，且一些项目在管理体制、信息化管理、人员培训等方面积累了重要经验。

我国精准扶贫工作已经走进千家万户，成效显著，赢得了国际社会的广泛赞誉。儿童早期发展的路径也有很多共同之处，为推广奠定了良好的基础。而且，儿童早期发展本身就是打破贫困代际传递的最有效方法。在2020年实现脱贫摘帽后，可以考虑将儿童早期发展作为2020年后社会政策的优先领域，通过实现更高水平的儿童早期发展，为解决相对贫困问题作出贡献，并提升国家的可持续发展能力。当务之急，是尽快把贫困地区儿童早期干预纳入国家“十四五”规划，通过对儿童早期发展的政策干预，让每个儿童受益，让每个家庭受益，让贫困地区受益，最终让整个国家和民族受益。

（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员）

编辑：迟语洋

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