全流程跨区域分层次推进“全周期管理”

郁建兴

2020-03-23 14:24:26　来源：光明日报

　　“全周期管理”的提出，为推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其是创新完善疫情之后的公共治理，提供了科学指引。无论是像广州一样的超大城市借助现代科技手段实现智能化、精细化治理，还是像安徽庐江这样发挥党建引领作用、创新乡村治理模式，都为我们以“全周期管理”意识推进城市治理和城乡基层治理提供了现实参考。实现“全周期管理”，信息是基础，能力是关键，在具体工作中，应注意做到全流程、跨区域、分层次。

　　如何理解“全周期管理”

　　习近平总书记倡导的“系统集成”思维，是理解“全周期管理”的重要方法论。党的十九大以来，习近平总书记多次强调加强改革的系统集成、协同高效。“全周期管理”针对的是一系列事件，是公共管理内容、主体、层次的系统协调、整体推进，主要包括以下三方面内容。

　　公共服务内容的全流程管理。在特定区域、一级政府内部，需要做到基于民众需求的公共服务内容全流程管理。一项公共服务应该由民众决定包含什么内容，它可能由多个部门的多项职能组成，部门之间应做好内部协调，由政府“打包”供给。近年来，以“最多跑一次”为代表的全国“放管服”改革，正是遵循这一逻辑，以群众需求为导向，通过逐一梳理“一件事”全流程中的各个环节，重点改进其中的短板和弱项，在特定区域、一级政府内部基本实现公共服务的整体性供给。

　　跨区域的协同管理。跨区域协同管理要求各地政府之间实现横向互动，让跨区域的公共管理需求得到有效回应。在很多情况下，管理不是一家之事，尤其是流域管理、环境治理等，常常涉及邻里周边，特别是在以超大城市为核心的城市群中、在大城市与周边中小城市之间的都市新区内。即便很多看来是“一家之事”的公共事务，也可能影响其他区域的经济社会发展。例如，在抗疫情、保运行“两手抓”阶段，许多劳务输出地严控人员流动，给亟须恢复生产生活秩序的企业和地方带来了诸多困难。对此，广州市白云区推出的“平安白云”小程序，以信息登记的方式，实现了很好的效果，具有一定的借鉴意义。

　　跨层次的差异化管理。从特大城市到中小城市、从城市到乡村，公共管理的内容和需求具有显著差异。在超大城市和大城市，土地出让、城市拥堵、高端教育及医疗资源分布、城市社区治理、大气及流域污染整治等常常构成居民的主要公共话题；在中小城市，人们更多地关注城市品位提升、基本公共服务质量、公共交通可及性和基础设施建设等；在镇街村居，人们更多关注公共资金分配、基础教育、基本医疗普及、矛盾纠纷调解等。比如，在安徽庐江，真正实现有人管事、有场议事、有章理事、有责问事、有钱办事很不容易，体现了党建引领下治理机制创新的初步成效。在本次疫情防控工作中，中央提出“分区分级精准防控”的工作目标，正是跨层次差异化管理的重要实践。

　　“全周期管理”的关键要素

　　信息是基础。公共管理大致包括分析、决策、执行、协调、评估等环节，每个环节都需要信息支持。“全周期管理”涉及管理主体内部、管理主体之间、不同层次的管理情境等多个维度的要求，任何环节、任何方面的信息缺失，都可能成为“全周期管理”中的短板，这也就更加迫切需要现代科技手段发挥支撑作用。在疫情防控过程中，全国范围内实时更新的疫情数据，不仅让老百姓第一时间了解疫情发展情况，也给各级政府的管理决策及动态调整提供了重要依据。各地积极开发新程序、新应用，第一时间掌握个人身体状况、行动信息等，助力社区疫情防控，取得了很好的效果。

　　能力是关键。有了相对充分的信息，还需要与之匹配的能力。以浙江为例，作为此次疫情重灾区之一，浙江在防输入、控制社区传播等方面取得了良好效果，较早进入抗疫情、保运行“两手抓”的阶段。根据我们在疫情期间对浙江全省多个县区的调研，发现很多县区都早于全省统一决策，提前进入“严防死守”阶段，较早限制了人员流动，取得了很好的效果。在被问及为何能够较早做出“严防死守”决策时，地方干部经常提到一个关键词——职业敏感性，换句话说，就是地方干部的问题识别和分析能力。从理论上讲，公共管理者能够第一时间识别问题，并将问题纳入公共政策议程，才能为后续公共管理行动提供必要的基础和前提。调研中，许多干部反复强调有效执行和部门协作，即执行能力和协调能力的重要性。在进入“两手抓”阶段后，一些地方干部主动帮助企业从劳务输出地“抢人”，通过在当地包车、第三地转运等方式推动企业复工复产，同样体现了执行能力和协调能力的重要性。进一步看，快速学习能力也是我国各级政府的一项重要能力：即便无法开展先发创新，也能迅速从其他地方汲取经验、因地制宜地消化吸收，这同样有助于科学决策与有效实施。

　　“全周期管理”的实现路径

　　无论是大城市新活力，还是小村镇大网格，“全周期管理”意识都强调从问题研判、资源动员、行动处置、监督反馈、应急处置、总结提升的全链条出发，注重系统思维，摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的做法。

　　完善推广全流程管理标准，设立横向协同平台，在党的集中统一领导下开展差异化治理。就政府内部而言，要深入总结提炼各地政府能力建设的做法和经验。同时，着力将政府内部全周期管理原则转化为更多实际职能，形成更具普遍性、覆盖面更广的政府流程标准。在跨区域协调方面，设立同层级政府间的横向协同平台，明确横向协调机制，包括横向协调的启动条件、主体责任、适用范围、主要内容等，让信息在横向间有效流通。在跨层次差异化管理方面，在党的集中统一领导下，开展有针对性的差异化权力配置。比如，中小城市可以申请更大的经济管理权限，解决“小马拉大车”问题；乡镇政府可争取获得更多社会治理权限、资金能力支持等，更好地开展自治、法治、德治“三治融合”等基层治理改革。

　　充分运用数字技术，最大限度减少信息不对称，辅助提升公共治理效能。数字技术能够打破信息传递在时间、空间和层级上的限制，进而改变治理主体内部、治理主体之间、治理主体与客体之间的互动方式。数字技术还能部分替代对治理主体的能力要求，让一些标准化程度较高的公共治理能力从治理主体的能力中剥离出来。例如，由技术专家、治理专家、富有经验的实践者等共同制定一套基于数字技术的解决方案，由数字技术“代替”原有的治理主体，更加科学高效地解决问题。广州“智慧大脑”就是这样的成功探索。与此类似，在杭州市余杭区，当地政府借助“城市大脑”每天开展疫情全面分析，为公共治理提供科学依据，同样减轻了管理者直接从海量信息中依靠经验进行分析研判的工作压力。

　　对治理能力开展清单式管理，将外部支持机制制度化，落实差异化职业培训，建设职业化干部队伍。可以参考权力清单、责任清单等制度，对治理能力进行清单式管理，设置基本能力清单，根据不同部门、不同区域、不同层级的治理需求，进一步细化为差异化能力条目，对照清单实行查漏补缺。从短期来看，一方面，要更系统、更具针对性地开展干部交流挂职、任职和帮扶，将其进一步制度化、常态化；另一方面，要充分发挥专家学者等外部行动者的力量，补充政府本身的能力不足。从长期来看，除了发挥专家学者、社会组织、市场主体等行动者的能力之外，还需要落实差异化的职业培训制度。建议针对不同业务类型、不同区域、不同层次制定分类培训计划，并对照治理能力清单，逐一考核公共管理者的能力，使之更好地匹配全周期管理的能力要求，实现制度优势向治理效能的更好转化。

　　（作者：郁建兴，系浙江大学公共管理学院院长、国家制度研究院首席专家）

编辑：迟语洋

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