让农村闲置宅基地和住宅重新焕发活力

丁立江

2020-02-12 10:01:54　来源：学习时报

　　党的十九届四中全会明确指出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权，理顺“三权”关系。深入推进农村集体产权制度改革，全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制改革。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。在深刻阐述了我国国家制度和国家治理体系显著优势的基础上，紧紧围绕“坚持和巩固什么”“完善和发展什么”，提出了把新时代改革开放推向前进的根本要求和一系列新思想、新观点、新举措。

　　农村宅基地和住宅是我国广大农民群众的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。然而，伴随着国家城镇化进程快速推进，农业转移人口数量不断增加，原有的城乡二元结构被迅速打破——大规模的农村人口因进城务工而集群化流向大中城市，出现了一段时期内大量农民群众由农业转向非农业就业的社会普遍现象。近年来，由于城镇化进程加快、宅基地制度本身的设计和运行缺陷、监管不到位以及优秀传统文化流失等因素，我国广大乡村地区普遍出现了房屋荒废、土地闲置的现象，并且已经形成相当的规模和比例，对我国有效保障耕地保护红线、粮食安全和农村社会稳定都造成了严重危害。如何从源头上理顺宅基地流转、退出、利益分配等体制机制，进一步规范管理方式及确权发证，依法有效引导广大农民群众全面参与到利用闲置宅基地的工作当中，并积极稳妥开展农村闲置宅基地和住宅盘活利用工作，对于保障农民权益、增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。

　　以充分保障农民权益为基本原则

　　拓宽农民增收渠道，提高农村民生保障水平，是乡村振兴战略中的重要发力点，也是积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的基本原则。一是认真落实党和国家关于乡村振兴、城乡融合发展、返乡下乡人员创业创新等文件要求，完善适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策，出台扶持措施，简化市场准入，优化登记、备案等手续，推动做好村庄规划编制、房地一体的宅基地使用权确权登记颁证、农村宅基地和农房调查、农村人居环境整治等基础工作，为盘活利用工作创造有利条件。二是坚持农民主体地位。支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用。支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与盘活利用工作。三是坚决守住法律和政策底线，不得违法违规买卖或变相买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。切实维护农民权益，不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。对利用闲置住宅发展民宿等项目，应尽快研究和推动出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管的措施。

　　以创新资源利用模式为重要抓手

　　当前，我国宅基地制度主要存在“乡村出不去”和“城市进不来”两个主要弊端，主要表现在：一是“乡村出不去”——农民如果选择外出务工，完全实现非农就业，则无法通过市场化手段来实现宅基地使用权的优化配置，其结果必然导致大量农业人口外出务工的同时，宅基地面积仍然快速增长，造成土地资源极大浪费。二是“城市进不来”——城市居民如果想体验农村生活、购买农村住房，在制度上是不被允许的。目前，部分地区出现的农房“以租代售”，事实上也不被现行制度所认可，并不受法律保护，存在极高的风险。尽管一些隐性的宅基地交易或流转客观存在，但均不合法。造成宅基地的大量闲置与难以实现市场价值并存的失配现象明显。与此同时，区域差别也使宅基地市场的情况各异：一些城中村、城郊村围绕宅基地存在着大量隐形的私下流转或交易；但城市远郊或者纯农区，由于无法接受到城市化的辐射作用，大量的宅基地只能闲置。因此，各地要统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承，选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式。一是积极鼓励城市和乡村的市场主体，依法依规利用闲置宅基地和住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。二是通过采取整理、复垦、复绿等方式，积极开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障。

　　以促进产乡融合发展为主要依托

　　据不完全统计，我国因农民工进城务工等原因造成的农村宅基地和住宅闲置已高达16.43亿平方米——此类要素或可以直接转化为经营性建设用地，或者通过复垦和地票等制度调整出新的建设用地，以实现农村资源优化配置。由于我国对耕地保护非常严格，而农村集体建设用地的利用率又不高，宅基地作为占农村建设用地比重高达70%的主体，其利用盘活可以成为乡村振兴土地资源和空间供给的突破口。总体上看，盘活闲置宅基地是在双重目标约束下实现土地资源利用最大化的理性选择。近年来，我国大力推进农村土地制度改革，试点案例不断增加，各类政策红利也在不断释放。如今，新土地管理法即将实施，城乡二元结构下的土地资源要素流动，将会为市场释放相当大的投资机遇。农业农村部于2019年9月30日发布了《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。聚焦当前的政策导向和盘活利用工作开展实际，一是探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，创新闲置宅基地盘活以后的使用途径，以闲置宅基地和住宅为抓手，助力形成以其为重要载体的一二三产业融合发展的新业态；二是最大限度地激发乡村发展活力，积极探索形成了城乡一体化的要素融合、业态融合、区域融合的“产乡融合”新模式，切实形成惠及农业、农村、农民的良好局面，为有效促进乡村振兴提供有力支撑。

　　综上所述，积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，要突出服务乡村振兴。紧紧围绕实施乡村振兴战略，着眼乡村产业发展需求，推动美丽乡村建设。要守住盘活利用底线，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，严格遵循国家和地方关于宅基地管理、国土空间规划、用途管制、市场监管和传统村落保护等法律法规和政策。要坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，积极调动农民参与的积极性和主动性，切实保护农民合法权益，千方百计增加农民收入。要始终注重规划先行，与村庄规划相衔接，与乡村产业发展规划相匹配，符合环保卫生要求，注重绿色发展。要发挥基层首创精神，支持地方因地制宜大胆创新。

编辑：迟语洋

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