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分权改革离不开统一的法律秩序

//m.auribault.com 2014-03-10 来源：北京日报

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　　季卫东

　　讨论法治问题，主要基于两个原因。一是经过36年改革开放，中国已经形成了市场经济，市场经济特别要求以规则来改变治理方式。当存在竞争的时候，竞争能不能有充分的自由度？能不能公正地进行？在进行投资、交易的时候，能不能对自己行为的结果产生明显的预测？在这个意义上来说，法治是由市场经济提出来的一个重要的课题。二是在改革开放初期，我们强调法治，否定人治，是基于文化大革命的惨痛教训。

　　这两个原因是我们推动法治非常基本的动因。现代法治，最根本的是对政府权力进行限制，要求政府和普通公民一样共同遵循法律的规则。

　　如果在没有统一的法律秩序的情况下进行分权改革，不能有效地对社会进行整合，风险就大

　　由于在推动社会变革的过程中，政府权力扮演了非常重要的角色，当我们根据市场经济的需求，对权力进行限制的时候，就会出现一个问题——这也一直是困扰性的问题——改革与整合。我们需要改革，但如果举措失当，可能没办法整合。但如果过分强调整合，可能就没办法进行改革。这个矛盾今天我们依然在面对。

　　在改革开放30多年间，最初我们通过涉外法制、对内法制这样两种不同的法律体系来推动变化。加上国家法律和地方法规的格局有很大的不同。司法也不是统一的，实际上全国只有最高法院是属于全国性质的，其他的法院都是地方性质的。在中国，整合主要靠集中的、强大的权力。所以，在法律多元化的状况下，权力必须一元化。

　　但在改革过程中，我们需要限制政府的权力，需要减少对市场的行政干预。这样的改革具有什么样的基本特点？一言以蔽之，就是要通过外部监督来控制权力的运作，要通过权力的分离、互相的制衡来防止权力被滥用。也就是说，我们必须要进行一场分权的改革。但整合的作用怎么发挥呢？权力分离了，法律本来就是碎片化的，我们就会面临整合的困境。如果在没有统一的法律秩序的情况下进行分权改革，不能有效地对社会进行整合，风险就非常大。

　　鉴于上述现实，我认为，在中国推动法治国家的建构，树立一个统一的、具有权威性的法律秩序，才能够发挥有效整合作用，使它能够对这个权力进行限制，让行政权力在比较强大的情况下也服从规则的制约。

　　必须在现有的改革举措中找到一个支点

　　如果我们对法治国家的形状没有一个清晰的概念，改革推进过程中肯定会产生问题，也很难达成共识。也许现阶段我们没办法立即做到认识的统一，但必须在现有的改革举措中找到一个支点。

　　在我看来，十八届三中全会决定有一个整体性的框架：要建设一个法治中国。这个整体框架的一个特点就是形成法律共同体。我认为主要有四个方面。

　　第一，维护宪法和法律的权威。

　　怎么维护宪法和法律的权威？文件提到，进一步健全宪法实施的程序和机制，对一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这是过去不太有的提法，有可能通向某种形式的宪法监督制度。此外，决定还提出要进一步加强对人权的司法保障，普遍建立法律顾问制度。我觉得这个内容也很重要。企业的法律顾问制度早就在建设了，决定中要求普及法律顾问制度，应该是对政府而言。就是要求政府设置法律顾问以防止决策中的违法风险，加强合规性，并适当应对行政诉讼以及关于人权的司法程序。这样一来，“政府律师”的建设工作就会提上议事日程。

　　第二，司法去地方化、去行政化。

　　十八届三中全会决定强调“确保依法独立公正行使审判权检察权”。现在司法机关在人财物方面完全依赖于地方政府，根本不可能依法独立公正行使审判权检察权。所以去地方化是一个非常重要的举措。把人财物的管理提到省这一级，省以下的司法机关就可以摆脱对地方政府的依赖性。

　　再就是去行政化，最重要的表现是十八届三中全会决定强调改革审判委员会制度，强调由案件的审理者来做出判决，就意味着对“审者不判、判者不审”的现状的一个纠正，意味着对审判委员会做判决的否定。同时还强调由判决者对判决的内容负责，这就是把审判主体的明确化作为追究错判责任的前提，防止在很多主体干预审判的状况下形成的谁都不负责任的问题。从作为法院系统整体的审判独立走到了承认具体办案的法官独立，第一次承认法官是独立的审判主体。只要这样的部署真正落实，现代法治国家的一条最基本的原则就确立了。

　　这样一来，也许政府会担心，群众也有可能担心，如果独立行使审判权和检察权，会不会导致司法权被滥用？主要的对策有两个：第一是司法公开，决定强调的是公开审理、判决公开，有这两点，防止司法腐败的基本条件已经具备。第二是对律师重要作用的强调。只有当行家里手不断给检察官的公诉书挑刺、不断研讨和批评判例的理由的时候，才能有效地防止司法权被滥用。

　　第三，加强法律体系的整合性。

　　比如行政执法的整合，行政执法与审判程序的整合，信访制度与法治体系的整合，还有财税制度的改革，强调税收法定，还有预算的法制化。可以看到，加强法律体系的整合性正在一步一步地进行。

　　第四，社会治理方式的改变。

　　十八届三中全会决定中强调社会自我调节、居民自治。当从事前审批转到事后救济，这种变化发生之后，很自然就会出现一种变化——事后救济靠什么？主要是指司法救济。因此，法院的功能自然要加强。

　　所以，我认为，如果十八届三中全会的决定真的实施了，就会确立一元化的法律体系，然后再通过权力的逐步下放和分离为法治国家建设奠定一个坚实的政治基础。

　　（作者为上海交通大学凯原法学院院长）

编辑：尹盼秋