把“织网、筑墙”要求落到实处

陈安

2020-06-16 16:54:25　来源：大众日报

　　6月2日，习近平总书记主持召开专家学者座谈会并发表重要讲话。他强调，人民安全是国家安全的基石。要强化底线思维，增强忧患意识，时刻防范卫生健康领域重大风险。只有构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙，才能切实为维护人民健康提供有力保障。

　　这次座谈会上关于疫情防控经验的总结和未来公共卫生事业发展蓝图的展望，既是对疫情发生以来我国应对情况的全面总结，也是对健康中国战略实施以来的阶段性总结和未来发展规划的整体设计。

　　从“单触点”到“多触点”

　　传染病的暴发与传播，具有扩散性、外部性的特性，而当疫情进入暴发期以后，则又会在传播过程中发生蔓延、转化、衍生、耦合。因此，无论是疫情本身的传播，还是人类对于疫情的应急处置，都带有强烈的跨域特征，即疫情发生及传播层面上的跨区域特点及疫情应对上的应急主体的跨区域、跨领域特点。这种跨域有时甚至是全球化的。

　　我国的疾控体系，源于1953年建立的卫生防疫站。卫生防疫站是在卫生部管理下的事业单位，兼具卫生执法监督和技术管理的双重职能。到1965年底，全国基本上建成了覆盖广泛的初步的卫生防疫体系。1983年成立中国预防医学中心，1986年更名为中国预防医学科学院，2002年在中国预防医学科学院基础上，联合卫生部工业卫生试验所、中国健康教育研究所、中国农村改水技术中心，组建成立中国疾病预防控制中心。

　　我国疾控中心的性质定位是“政府举办的实施国家级疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位”，隶属于国家卫健委。疾控中心作为公益一类事业单位，其职能定位主要是技术指导支撑，没有行政管理和独立决策权力。建国初期的防疫站时期具有的卫生执法监督权，因机构调整，在防疫站被并入卫生行政部门之后被取消。因此，在实际运行中，疾控机构的性质、职能定位以及纵向管理方面，都存在一些理念上的争议。在疾控中心的中心机关中，与此次疫情相关的有卫生应急中心、传染病管理处以及公共卫生管理处三个部门，但从疫情的发现报告、流行病学调查、防控措施的提出与实施等方面，疾控机构的作用都发挥得不够充分。

　　根据习近平总书记的指示，优化疾控体系的改革可以考虑从三个方面着手进行。第一是明确疾控机构自身在卫生体系中的功能定位。机构改革之后，要从上到下转变理念，将疾控中心的工作重点转到基础疾病预防控制和提高监测能力上来。在与卫健委的关系整合中，有必要采取一定措施来提升疾控中心的话语权。

　　第二是理顺疾控垂直体系的体制，尤其要关注职能设置“上下一般粗”的问题。在疾控体系内部，地方的机构设置一般都仿照国家疾控中心进行，市级疾控中心的设置又和省级疾控中心几乎一模一样。这种没有考虑不同层级具体工作内容差异性，过分强调部门对口的设置，存在极大的资源和人力浪费现象，同时也不能充分兼顾到不同层级的工作重点，形成对本层级工作重点的合理资源配置。一般来说，省级疾控中心的主要职责应该包括：疾病预防与控制、突发公共卫生事件的应急处置、疫情及健康相关因素信息管理、健康危害因素监测与控制、实验室检测分析与评价、健康教育与健康促进、技术指导与应用研究。而越到基层，则越倾向于基础监测与检测工作。到了县一级疾控中心，核心工作就只有两部分，一部分是疾病预防与控制，另一部分是突发公共卫生事件应急处置。因此，可以说，优化疾控中心的预防控制功能，也必须要从重视疾控中心的基层工作抓起。

　　第三是加大对疾控基础设施和条件的投入，建立稳定的公共卫生事业投入机制。这次疫情暴露出我国公共卫生体系和应急体系技术储备不足、人员技术能力低等问题。从国家卫生投入占GDP比例来看，2017年世界经合组织国家平均占比达到0.26%，而同期我国占比是0.19%，还存在一定的差距。

　　监测，尤其是早期监测预警能力，是疫情防控的第一道防线。在疾控中心的纵向体制中，越到基层，其监测预警的职能就越重要。增强疾控部门的早期监测预警能力，是未来我国强化疾控功能的当务之急。

　　过去，强化早期监测预警的思路，基本停留在不同领域和体系分别建立监测预警系统，即从医院到属地疾控中心再到上一级疾控中心的报告程序的标准化和电子化。但是，这次疫情暴露了这一思路仍然处于“单触点”这一形态的短板，因此上海市率先全面利用大数据、人工智能、云计算等技术，探索出了早期监测预警的“多触点”模式，为今后全国探索预警多点触发机制开了个好头。

　　做好“最前哨”的工作

　　疾病防控的最前哨在基层。因此，基层的疾控功能和联防联控功能，是强化基层公共卫生体系的实质性基础所在。

　　要强化乡镇卫生院和城市社区卫生服务中心的预防控制功能。

　　在广大农村，乡镇卫生院作为村卫生所和县级卫生机构的中枢环节，应起到承上启下的作用，从而构建起农村的“三级预防保健网”。当发生急性传染病疫情时，农村往往会面临更大的风险。因此，对于乡镇卫生院的改革，不应强调其医疗水平的提高，而要强化其在疫病预防和控制、管理村卫生所和乡村医生等方面的功能。

　　城市的社区卫生服务中心，作为分级诊疗制度实施的最初级医疗机构，要以居民健康为中心，以家庭为单位，以社区为范围，主要解决社区主要卫生问题，满足基本卫生服务需求，起到预防、初步医疗保健、康复、健康教育等功能。但是基于我国分级诊疗和转诊制度的实施还不够理想，社区卫生服务中心在基础医疗救治方面的功能发挥还不够充分，同时未来应更重视其在疾病预防、卫生保健等方面的重要作用。

　　要促进多领域全面联动机制发挥作用。

　　在传染病疫情防控体系中，多领域、多机构、多方位的协同联动机制是保证疫情相关信息报送、信息传递有效进行的机制保障。在实际运行中，疾控体系的上下联动、疾控部门与城乡基层社区的联动、医疗救治部门与预防部门的协同联动以及医疗救治与应急响应的有效联动机制共同作用，才能建立起运行高效的防控、应急、救治体系。

　　首先要加强疾控体系的上下联动职能。根据我国《国家突发公共卫生事件应急预案》的规定，突发公共卫生事件信息报告是我国疾控体系的主要业务之一。我国的疾控体系是一个垂直业务指导型闭环体系，地方疾控机构除了逐级向国家级机构按照法律法规填表报送数据外，上下级之间不存在严格的行政责任归属。各省级疾控机构对下级机构仅有技术指导责任，但无任何法律责任和行政管理责任。因此，在以信息监测和预防、控制为核心内容的疾控体系中，如何建立起上下联动的机制，将是未来疾控中心改革的一个重要方向。

　　其次是疾控部门与城乡社区的联动机制建设。疾控中心除了在疫情发生时要及时向本级人民政府汇报之外，在疫情应急应对的整个过程中，更需要与所在城乡社区建立起联动机制来，做到信息的及时互通，疾控部门对于城乡社区进行及时的技术指导，并做到对疫情及相关人员的监测体系保持互通联动。

　　再次是医防协同机制的建立。疾病的预防控制，往往是在医院发现病例后，由医院上报给本级疾控中心，再由疾控中心前往发生病例医院进行相关流行病学调查、确认。在疫情已经比较严重时，医院的救治和社会上的预防、排查同样重要，缺一不可。因此，贯穿全过程的医防协同联动机制，对于提升传染病防控效能具有重要作用。

　　最后是医疗救治与应急联动。在传染病疫情发生时，因其专业性强，首当其冲的应急响应就是医院的收治问题。因此，作为突发公共卫生应急响应的主管部门，卫健委必须要与属地医疗救助单位始终保持较好的联动体制，这样才能实现最快时间之内有效隔离、分级、分类收治。

　　爱国卫生运动：老传统的新活力

　　除了有效隔离、开发疫苗等方式之外，此次新冠肺炎疫情也启发了我们创新公共卫生体系、提升救治能力的新思路。依托我国具体国情，可以考虑通过创新爱国卫生运动形式，充分利用已有条件，实现人民群众在公共卫生领域的广泛参与。

　　我国爱国卫生运动，起源于1952年3月成立的中央防疫委员会，是我国一项非常成功的群众动员方式。历经几次机构变革后，2013年3月，国家卫生和计划生育委员会疾病预防控制局成立，全国爱国卫生运动委员会办公室就设在卫计委的疾病预防控制局内。

　　全国爱国卫生运动，在我国历史上曾起到非常重要的作用。爱国卫生运动，既包括重视个人卫生，也包括重视社区卫生、环境卫生，既可以提高个人免疫力，也可以提高群体免疫力，是一项能够发动最广大群众参与的、面向基层深入社区的有效方式。从现代治理体系的角度来看，已经具有六十年成功经验的爱国卫生运动，恰好是最符合中国国情的群众动员方式。在新时期，将爱国卫生运动创新为群众参与治理的有效途径，充分利用爱国卫生运动的建制体系和影响力，这在新的卫生防控体系中必将显现出强大效果来。

　　此外，围绕我国公共卫生体系的系统治理和源头治理，将我国制度优势更好转化为公共卫生治理效能，还需要从科技、法律以及强化国际合作等方面进行完善，进一步织密公共卫生体系及防控体系的保障网。在未来的日常防控和应急救治中，科技力量都将成为有力支撑。增加科技投入，尤其在关键科技领域加大投入，组织力量进行关键科学技术攻关、培育科技人才，都是未来可行的具体举措。在法律层面，则要推进相关法律修改和制定工作，为健全疫情防控执法机制提供强有力的法律保障。中国传统中医药与现代疫苗技术的有机结合，将为构建全球人类卫生健康共同体提供新的救治思路和手段，而日益密切和增强的国际交流，也将成为未来全世界人民共同强化预防、强化预警、强化治疗、强化信息分享与合作的有利外部环境。

　　（作者系中国科学院科技战略咨询研究院研究员）

编辑：迟语洋

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