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从消防安全管理体制改革看转变政府职能

刘申宁 //m.auribault.com 2014-05-14 来源：深圳特区报

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　　■ 刘申宁

　　提要

　　市场的事情就应该让市场来办。政府全部包揽显然不是最好的选择。

　　这样做的意义在于放手让市场来承担政府难以做好的事情，既调动了市场的积极性，又减轻了政府的风险和责任。同时，可以将节省出来的更多的财政用到为民众服务的地方。从廉政方面说，政府工作人员没有了特权，也就失去了可以用于寻租的条件，从根本上解决了政府工作人员的廉政问题。

　　十八届三中全会再次提出政府职能转变问题，但是，政府职能究竟有哪些需要转变？怎样转变？转变的条件是什么？为什么这些职能需要转变？所有这些问题至今仍然需要认真地探讨。

　　政府用行政的方法管理社会，在半个多世纪的时间里，已经把几乎整个社会的权力集中到了政府手中，目前遇到了许多困境。就目前政府管理的各项职能范围进行细致的研究是十分必要的。本文是以消防安全管理体制问题，做些专项的深入思考，以期举一反三，能够引起社会的关注。

　　消防安全管理是怎样变成政府职能的

　　消防其实是一种公共安全。“消”是灭火，“防”则是防火。消防虽是一件事情的两个阶段，但在实际执行中却是两个完全不同的事情。灭火只是一种救助手段，而防火则是一种实际的职责。在古代社会，无论防护还是救助，都是基层民间社会自己的事情，与官府无关。

　　古人发明了许多方法，来实现消防的管理。比如：打更。更夫每一个时辰都要打更，同时巡视社区一遍。这种巡视，就是一种对火警的观察，发现火警，立即鸣锣告警。更夫打更时还会喊出对火烛要加强管理的提示语，以为警示。这是民间社会对消防安全的一种职能化的管理。

　　民国以后，人们更为关心救火。因为火灾发生时，普通百姓难以胜任救火的重任。于是，政府开始建立专业救火队。最早的救火是与治安的警察组织合为一起的，同是警察的职能。这是专业救火机构建立的缘起。而此时的防火则仍然是民间社区自己的事情。

　　新中国成立以后，救火乃是公共安全部门的一项重要职能。但是随着城市社会组织的日益行政化，以单位为区隔的行政社会，其基层社区已无法再继续承担防火的职能了，于是，防火就变成了政府必须要管的事情而纳入了公共安全的范畴。由是，专业的消防队开始出现，由政府拨款，专业从事消防工作。由于政府的行政管理是实行分类管理，于是，“消”和“防”才真正合而为一了。

　　在这些专业的消防队中，救火仍然是大头，无论在人员编制还是经费的使用上，消防队都是把重点放在了灭火上，而对于防火，虽有专人负责，但力有未逮。

　　综上所述，消防安全的管理，原本只是民间社会的事情，渐渐变成了政府的重要职能。这是因为社会的组织方式发生了重大的变化。中国社会原来意义上的民间社会逐渐被新建立起来的行政化的管理模式所取代，所以，民间社会的许多职能就转变成为了政府的管理职能。

　　政府是怎样管理消防安全的

　　当消防安全管理变成了政府的重要职能以后，专业的消防队建立起来了，无论从装备和管理的现代化方面，都上了一个台阶。应该说，这一阶段的消防安全管理是好的，也是有效的。相比原来的民间管理，在效率上提高了不少，这一点尤其是在火灾发生后的灭火扑救工作中，表现尤为突出。

　　但是，伴随着民间社会的式微，单位化的行政组织均是以各自的工作重心为主，不可能把防火作为自己的工作职责。于是，消防安全渐渐就由专业的消防队来替代管理了。

　　火灾的不断出现，人员的大量伤亡和财产的巨大损失，使得政府不得不重视安全生产问题，为此，政府成立了专门的机构来加强管理。“安全生产监督管理委员会”应运而生，下设“安全生产监督管理办公室”。这些机构又简称“安监委”、“安监办”。各行政机构的一把手担任“安监委”的主任。“安监办”成为一个专门的政府机构，在较高层的管理部门中，安监成为一个专门的局。这个部门分管着安全生产的重责，有编制，人员和富裕的财政拨款。同时，在这个“安全生产监督管理委员会”中还专门设立了一个“防火监督管理委员会”，简称“防火委”。随后，国务院又把安全生产作为官员考绩的一项重要内容，不可谓不重视。

　　政府认为建立了专业的消防队，又有了专门的“安监委”、“安监办”、“防火委”，消防安全问题应该减少了，但现实是，火灾依然时有发生。

　　应该说政府的这些措施办法不可谓不得力。但是，这些机构和人员，他们在防火的问题上，都还只是个监督员。或者说防火的主力并不是他们。这里涉及的是角色定位。防火的主力是谁呢？是各个企业、机关、事业单位的全体员工。他们才是真正的管理者即运动员，而政府成立的这些机构只是监督者，不过是担负了裁判员的职责而已。对于广大的基层单位仍然是依靠他们自己管理自己。

　　各个地市的消防队担负有防火职能的工作人员，其职责就是监督社会上各个单位的防火情况。但是，由于人少，需要视察的单位多，难以完成任务。

　　为了完成防火任务，有的地方开始发动群众。广东许多地方开展了消防隐患有奖举报，各地实施后效果差异很大。消防队的同志说：警力有限而民力无穷，消防要走群众路线，做到群防群治。

　　政府在管理消防安全中的投入与产出

　　为了维持这些机构的运作，政府每年在财政拨款上所花费的钱是巨大的。在政府的投入中我们可以看出一个奇怪的现象：政府在消防安全上投入的钱和物越多，这些机构的人员也相应会越多。而消防的安全情况却与政府的投入不成比例。

　　作为消防的基层单位，特别是那些中小企业、事业单位，他们有另外的考核指标，他们有自己的工作重心。他们不可能把大量的人、财、物集中到一个消防的问题上。他们始终抱有一种侥幸的心理，火灾不会在我这里发生。

　　政府建立的那些监督机构，所起到的最大作用，就是时时提醒那些管理者，打消这些侥幸心理，认真对待消防安全问题。至于究竟能够落实多少？做得好与不好，那都是基层管理者摸着良心去说话的事了。

　　另外，基层管理者也不可能天天去做防火员。于是这些重要的工作就落到了那些招聘来的防火员，或是保安员的身上。姑且不论他们受教育的程度和工作能力，仅就责任心而言，不能保证他们每个人都是那样按照要求认真履行职责的。

　　综合政府管理消防安全问题的弊端主要有：政府把管理的权力收回的同时，也把民间自发的管理活力给消灭了。政府变成了监督者，但社会缺失了实际管理人。政府成立了诸多的部门来进行管理，手中握有重大的权力，并不能真正解决管理人员缺位的问题，反而容易成为寻租产生的理由。由基层到政府监管者之间的信息传递缺少真实性，且信息量极小，不可能真正反映基层的问题，这给领导的决策制造了盲区。即便这些能够到达领导者的上传数据，也是来自监管人员，而不是基层的管理者。因此，这些数据并不能真正反映基层单位的实际情况。

　　最近，许多地方又在进行网格化管理的建设，投入力量巨大。但是，网格化只能解决监督的问题，仍然不能解决管理人员缺位的实际问题。这原本是民间社会和市场可以解决的问题，政府用行政手段来办事，费力大，效果差。

　　新形势下消防安全管理的出路

　　近年来，随着科学技术的飞快发展，物联网和云计算等技术的运用，已有许多新的发明在不断涌现。应该说在消防的管理方面，基本具备了用物联网技术进行防火的管理条件。可以通过无线网络的方式对所管辖的楼宇物业和工厂等进行实时的全方位监控，特别是可以监控到防火人员履行职责的具体情况。并且可以将监控情况及时反馈，以便于管理者处理。

　　政府应该怎样管理消防安全呢？只有转变政府职能。在今天高科技快速发展的新形势下，政府面临的是如何将自己监督者的职责落到实处。督促各基层单位的管理者认真履行职责。靠过去传统的人管人的办法，显然是不灵了。

　　政府在消防方面新的管理监督办法应该是，用政府采购的方式，将消防安全的监督管理工作打包，投放到社会上去，让那些能够真正履行这项职能的企业来投标。这样，政府就把原本是民间社会管理的防火功能回归给社会。政府可以先行试验，再最终放权。对于救火这项需要一支快速反应的机动队伍，还是应该由政府统一管理为好。

　　政府可以要求保险公司尽快完成对火灾风险模型数据库的建立，尽快推出“火险”，将防火的事情下放给保险公司。这样，政府只负责救火，其成本也由保险公司承担，大大减轻了政府在这方面的财政支出。市场的事情就应该让市场来办，政府全部包揽显然不是最好的选择。

　　政府转变职能已经说了很久，但是始终难以落实。通过对于消防安全监管体制的调研，认识到，转变政府职能是一场革命，同时更是一次向社会的放权。是把过去政府通过各种方式包揽到自己手中的权力逐渐放掉。之所以要放掉，是因为多年实践证明，政府不是万能的，许多事情放给市场或者民间社会去做，可能会做得更好。看来，只有政府痛下决心，将改革的事业努力推向前进，一切困难才会迎刃而解。

　　（作者系深圳市委党校原副校长、研究员）

编辑：尹盼秋