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就地城镇化与异地城镇化应并重发展

周永康潘孝富 //m.auribault.com 2014-02-19 来源：光明日报

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　　改革开放30多年来，我国城镇化持续发展，其引发的大规模人口迁徙，改变了亿万农民的命运，推动了经济社会发展，为中华民族的崛起与复兴作出了巨大贡献。党的十八届三中全会提出，要推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。新型城镇化之“新”，是要在对既有城镇化经验与教训扬弃的基础上，探索出一条符合中国国情的“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”的新型城镇化道路。其中，在城镇化的具体模式选择中，社会各界包括学术界争论比较激烈的就是有关就地城镇化与异地城镇化的问题。

　　所谓就地城镇化，就是农村人口不再一味地向大中城市迁移，而是依托中心村和小城镇，或把散落的农村居民点适时适度聚集发展为新社区，并逐渐成长转化为新城镇，就地就近实现非农就业化和市民化的城镇化模式。所谓异地城镇化，是指农村人口大量集中向大中城市或向发达地区城市流动、迁移的城镇化模式。

　　主张就地城镇化模式的学者的基本观点是：我国大城市已开始呈现出交通拥堵、空气污染、用水紧缺、房价过快上涨等“城市病”。异地城镇化模式诱发了大量的经济社会问题：大城市的容量限制、资源限制与户籍限制，使大量农民工无房住、无公平的权利保障，有陷入贫民窟的危险；同时，农民大举进城造成农村出现大量留守老人和留守儿童，农村土地资源浪费，新农村建设缺乏主力军，一些地方出现了大量空心村等现象。因此，应推进就地城镇化，通过土地置换和土地整理的综合方式引导农民集聚，建立众多适宜人居的村镇，发展农村经济、增加农民收入、完善农村基础设施、发展农村社会事业，从而缩小城乡差距、实现城乡协调发展，并减轻大城市的压力，防治“城市病”。

　　主张异地城镇化模式的学者的基本观点是：就地城镇化完全忽视了地理位置对经济发展和城市发展的作用，特别是如果没有产业的发展，人口集聚无异于纸上谈兵，因为农民在其中不能获得发展机会，就难以稳定下来。而从现实来看，农民一般都是跨越小集镇，直接进入县城乃至更大的城市，因为那里发展机会更多。现在，乡村地区的人口正流向城市，乡村人口聚集在孤立区域形成小城镇是很不明智的。另外，相对而言，异地城镇化是一种较为资源集约的城镇化方式，而就地城镇化会带来国家层面规划建设成本的上升和资源的浪费。

　　笔者认为，两种城镇化模式并非完全对立、非此即彼，而是并行不悖的，可以相互补充、相互协调，整体推动城市化的健康发展。同时，两种模式的总体思路和目标是一致的，即立足于公平正义、城乡统筹、区域平衡、注重内涵，从而促进共同富裕、人民幸福的城镇化。具体而言，实行就地城镇化与异地城镇化并重的新型城镇化战略，应充分考虑市场机制调节、政策导引、农民自愿选择等因素，并根据不同地区的实际情况采取有针对性的模式选择。为此，应特别注意把握好以下几个方面。

　　第一，不管是异地城镇化还是就地城镇化，都应充分发挥市场对资源的有效配置作用，让人口、土地、资金等要素在区域之间、城乡之间、城镇之间自由流动，自然形成城镇体系。其中一个关键的方面是必须不失时机解决土地流转问题，盘活农村土地资源，使其发挥规模效应、产业效应、集约效应，支持更多农民从土地上解放出来，享受耕地保护、城镇化双重福利，并使市场要素向农村和小城镇集聚，吸引中小企业等产业资本将过剩产能转移到村镇，奠定就地城镇化的产业基础。同时，经济欠发达地区要通过主动对接大中城市、城市群，发展生态、旅游、特色农业，将本地劳动力、资源和市场需求结合起来，推动就地城镇化。

　　第二，加快形成多层次的城市（镇）体系，特别是要大力发展城市群，使之具备吸引更多投资、吸纳更多就业的发展空间，这有利于发挥异地城镇化与就地城镇化的联动作用。异地城镇化以各省大城市、城市群为主，同时重点在大城市郊区、城市群之间的农村地区、产业与交通条件好的乡村中心镇实施就地城镇化。但这种模式，中西部经济落后地区或难简单复制，这些地区可能还会在较长时期内继续以异地城镇化模式为主。从长远发展看，中西部地区也应以大城市为依托，逐步形成辐射作用大的城市群，并以县域城市为重点，集中发展有产业基础的中心城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，从而实现城乡联动。

　　第三，要缓解异地城镇化带来的对大城市的压力，通过就地城镇化来实现区域平衡、城乡一体，最关键的一项是必须在制度供给、公共资源配置、基本保障上实现全国统一、公平对待。要创造条件，结合户籍制度改革，以市民化为依归，以资源、公共服务均等化、全覆盖为重心，让已经在城市里长期生活、已有固定职业的农民工真正融入城市，成为城市市民，稳固异地城镇化成果。在北京、上海等特大城市控制人口规模的同时，大城市应继续发挥吸纳外来人口的作用，中小城市和小城镇则应放宽落户条件，条件成熟的地方，则应完全放开户籍，以实现户口一体化和就地城镇化。另外，应在全国范围内建立统一的教育制度和统一的养老和医疗保障制度。要建立大中城市优质资源向小城镇延伸机制，把大城市与小城镇的文化、教育、医疗等资源有机整合。

　　第四，要制定政策，建立透明规范的城市建设投融资机制，运用市场经济的办法，拓宽民间资本的投入领域，激活社会资本，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，推动就地城镇化的健康发展。要建立产业梯度转移激励机制，鼓励大中城市工业企业向小城镇梯度转移。要全面提升城镇基础设施和公共服务水平。另外，城镇化应相对集中，而且必须重内涵式发展，重视人的城镇化，应避免出现新的不合理利用和浪费土地现象。

　　（作者单位：西南大学文化与社会发展学院；本文系中央高校基本科研业务费专项资金项目重点课题〔SWU0909509〕成果）

编辑：尹盼秋