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建设空间合理分布的质量型城市

//m.auribault.com 2014-02-17 来源：西安日报

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　　编者按

　　日前，国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁出席瑞士达沃斯论坛时，对新型城镇化进行新的解读。他指出，中国大城市不是太多，而是严重不足，在中国未来城镇化进程中，人们应该更多地去大城市或特大城市。这一论点引起了轩然大波。与此同时，今年春节期间，“北上广：逃离还是逃回”的调查讨论也在微博上被炒得沸沸扬扬。大城市，究竟是过多还是过少？我们需要什么样的城镇化？本版“纵论”栏目将持续关注这一话题。

　　当前，在全球范围内，不断扩展和深化的城市化，大多数人的生产方式、就业居住地、生活形态等都发生了前所未有的新变化。截至2012年底，中国城镇人口达到7.12亿，人口城镇化率提高到52.57%，这标志着我国进入城市化时代已经成为确定性的事实。眼下，中国正处于经济社会转型和全面深化改革的关键阶段，城镇化具有双重经济意义。一方面，作为未来经济增长的重要引擎，城镇化承载着推动经济持续增长的艰巨使命；另一方面，中国的城镇化自身也面临着从传统城镇化路径向新型现代城镇化转型的历史任务。中国的大城市究竟是太多还是太少？中国应该选择集中式城市化还是分散式城市化？本文试图在学术论争的背景下，探寻未来中国城镇化的可行路径。

　　媒体札记：大城市太多or大城市太少

　　2013年9月11日，《中国建设报》刊载了一则报道：大城市太多中国背不动。文章指出，大城市规划建设成为中国城镇化的热点，一些地方政府借新型城镇化的胎动积极为之谋划。钱荒、楼荒、校荒、医荒等“大城市病”的不断暴露，人们应该更加理性的看待城市发展的规模。近年来，中国的民间组织依据大城市功能和发展障碍，评选出了“中国最不宜居十大城市”、“中国交通最拥挤十大城市”、“中国十大鬼城”等，这些事实都在很大程度上佐证了“大城市太多中国背不动”的主题。这则报道最后提出，要严格把住城市规划设计关，扎扎实实地通过调查研究、问计于民搞好投资建设，使更多城市既能以城为栖，又能以业养人。同样的论点出现2013年8月26日的“前瞻网”。刊载标题为“中国城市过多引来外媒惊叹”的文章指出，中国城镇化正上演“大跃进”，外媒惊叹中国是否真的需要这么多的城市？文章引用部分专家的观点，城镇化的方向绝不是片面造大城、建大都市，而是要切近百姓需求，提高中小城市对人口的吸引能力，合理调节各类城市人口规模。若不如此，中国的城镇化隐藏着系统性风险。上述两则报道披露了同样的事实：中国城市太多。然而，在近期召开的2014达沃斯论坛上，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁却指出，中国大城市不是太多而是严重不足。在他看来，大城市在未来城镇化进程中是一个非常重要的承载空间，它吸纳了更多优质资源，有责任去承担更多人口，城镇化进程不应主观地控制人口，人们应该更多去大城市或特大城市。

　　学术论争：集中式城市化VS分散式城市化

　　中国的大城市究竟是太多了还是太少了？不同观点背后是迥异的学理依据和城市化发展不同趋向的选择。就城市化的模式而论，学术界存在着两种截然相反的观点，一种观点主张中国应该搞集中式的城市化，统筹城市资源、规划和管理。另一种则认为，中国地区差异太大，地方政府对城市的经营管理和我国城市分层级的体制都决定了中国只能从各地实际出发搞分散式的城市化。2007年，麦肯锡全球研究院曾将城市化分为集中式城市化和分散式城市化。集中式城市化是指会出现少数人口在2000万以上的巨型城市，同时，人口规模在150-500万的中等城市及人口规模在50-150万的小城市会出现在大城市的周围。分散式城市化则可分为分散式城市化和小城市化，分散式城市化是指会有大量人口在150-500万的城市遍布中国，小城市化则是指会出现许多人口在50-150万的小规模城市。就中国城市化的不同认知而言，赞成分散式城市化的学者多从中国各地为政的城镇化先期实践中看到了许多地方政府盲目造城、城市建设贪大求快、土地城镇化快于人的城镇化等问题，从而主张城市发展应以人为本，从普通人的生存发展需求出发，主张适度合理城市化和就地城镇化。主张集中式城市化的学者认为，城市化是自然历史过程，集中式城市化能源使用更高效、耕地流失率更低、大众交通更高效、污染控制更有力、人才的可得性更强，且公共支出占GDP的比重会比分散式城市化低。我国已形成的珠三角、长三角等十大城市群，在我国“‘十二五’城镇化战略”确定的两横三纵城市化格局中发挥着重要的基点作用。目前，我国正在抓紧研究全国统一的城镇化规划，我国现行的大中小城市协调发展、小城镇与农村新型示范社区的建设政策，是基于我国长期形成的城市等级体系的实际，将集中式城市化与分散式城市化相结合，力争最大限度地集约经营城市资源，高效智慧管理城市。因此，从学理意义上讲，中国大城市太多还是太少？不能简单地一概而论。

　　现实路径：合理重构城市空间打造质量型城市

　　城市规模与城市质量是城市投资建设和经营管理的两难选择。我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的。分权体制下，地方政府对城市投资建设的冲动既与土地财政密不可分，又与通过城市建设创造GDP的政绩观紧密相连。统计数据显示，2000年以后，中国进入城市蔓延阶段，全国城市的数量稳定在660个左右，但城市化的速度明显加快。2000年至2012年，全国城市化水平从36.2%提高到52.6%，平均每年提高1.26个百分点。近两年来，一些地方政府借新型城镇化的胎动积极为之谋划，一些地方贪大求快，没有考虑地方财政的实际能力和民生服务配套，不仅造成了巨大的资源浪费，也潜藏着严重的系统性风险。抛弃对中国城镇化虚妄的臆想，应遵循城镇化规律，积极稳妥地走建设空间合理分布的质量型城市之路。

　　一是合理重构城市空间。随着全球化、工业化、信息化和城镇化等进程的加快，中国城市空间结构将进一步调整。大城市在空间上将可能呈现城市郊区化、城郊功能分区明显化、城市组织多中心化、城市空间中空化、城镇体系层级化、城市空间两极化等趋势。经过多年的努力，中国大城市的发展已初具规模，也已经形成了数量众多有中小城市和小城镇，未来的城镇化既不是简单发展大城市，也不应侧重于发展中小城市和小城镇，而是要着力发展以大城市或特大城市为核心，中小城市错落式分布，形成相对集中的城市布局，以利于更紧凑和集约地保护和使用土地，创造更紧密的城镇间和城乡间产业关联和配合，提供更便捷的通勤和更高的物流，以及更可持续的就业创造能力等。因此，必须在空间上合理布局城市形态，科学规划城市群规模和布局，合理有序推进城市群建设，形成区域错位发展。中西部地区应利用自身成本优势，优先发展中心大城市，培育制造业竞争力，承接东部沿海产业转移，东部地区则应完善已有的城市群，健全大城市已有功能，完善卫星城市的配套服务功能，促进制造业升级。总之，应依据促进大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化战略，合理重构城市空间，逐步完善兼顾城乡发展、兼顾产业合理布局、保证城市高效通勤的新型城镇化空间组织形态。

　　二是打造质量型城市。目前，许多城市提出了经营城市、建设智慧城市的理念，从根本上讲，要防止只重视城市规模、数量，轻视城市格局、质量的城市经营思维和行为，在城市空间合理布局的基础上，打造高质量的城市形态。具体地，要以党的十八大和十八届三中全会促进城镇化健康发展的思想为指导，坚持产城融合，加快产业转型升级和服务业发展壮大；加大投入力度，不断完善城镇道路、供排水、公交、垃圾处理、防灾等基础设施，提高基础设施规划水平和功能创新；坚持集约低碳，提高城市的现有空间利用效率，推进城市绿色循环低碳发展，不断提升城镇居民生活品质；坚持统筹城乡和制度创新，更好地发挥市场主导和政府引导作用，加快城乡发展一体化体制机制建设。

　　党的十八届三中全会指出，要建立健全城乡一体化发展的体制机制，对小城镇的落户全面放开，中等城市落户有序放开，大城市落户有条件放开，特大城市落户严格控制。从政策层面和现实情形看，中国城镇化的层级体系是长期存在的，尽管每个城市都应该有平等发展的机会，但却不可能同等程度不同的获得发展。在城镇化的进程中，既要合理规划城市聚落，包括城市群和城市带，引导形成符合城市发展的要素集聚、密度提高和距离缩短等条件，又要充分考虑产业、就业、生活、环境的融合和城市的承载力，进一步完善促进城镇化发展的体制机制，逐步形成促进大中小城市与小城镇协调发展的城镇化新格局。（作者系陕西省委党校教授）

编辑：尹盼秋