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建立和完善跨区域城市发展协调机制

喻新安杨兰桥刘晓萍 //m.auribault.com 2014-03-17 来源：光明日报

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　　十八届三中全会对坚持走中国特色新型城镇化道路、完善城镇化健康发展体制机制进行了部署，强调要“建立和完善跨区域城市发展协调机制”。我们要充分认识建立和完善跨区域城市发展协调机制的必要性，不断深化对跨区域城市发展特点和规律的认识，在深化改革中开创跨区域城市协调发展的新格局。

　　跨区域城市协调发展的现状与问题

　　随着区域经济一体化的加速，新工业革命的兴起以及全球产业格局新一轮的重塑，各地区加强经济合作、联合应对国内外竞争的要求日益迫切。在这种形势下，我国跨区域城市协调发展进入了新的阶段，以中心城市为核心的跨区域经济网络先后建立，长三角、珠三角、京津冀三大增长极经济发展质量不断提升，成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群等一批新的区域增长极也在加快形成。

　　当前，借助各类经济区作为平台，跨区域城市合作逐步深入，城市互动发展也呈现一些新特征。一是产业转移与空间集聚同步进行。传统优势制造业逐步向周边地区扩散，战略性新兴产业和现代服务业逐渐向中心城市集聚，区域蜂巢型“中心-外围”产业格局正在形成。二是合作重点由沿海地区向中西部地区转移。随着中央区域发展战略的调整以及国内外产业转移的推进，中西部地区取代东部地区成为新的跨区域合作热点，以重庆、湖北、河南、广西、陕西等为主体的一批跨区域合作板块逐步活跃。三是跨区域发展仍处于“极”牵引状态。目前各个跨区域板块尤其是中西部地区，区域合作主要依赖于武汉、长沙、成都、西安、郑州等一批区域中心城市的带动，“以点带面”的区域增长极模式特征显著。

　　在跨区域城市协调发展的同时，仍然存在一系列问题。一是跨区域合作城市功能定位不够明晰，产业同构现象严重。以长三角城市群为例，联合国工业发展组织国际工业研究中心数据显示，1993年至2006年，浙江与江苏的制造业同构率为95.1%，江苏与上海为84.2%，浙江与上海为74.5%，区域内产业结构同构率明显偏高。二是非均衡发展态势突出，经济中心与经济腹地两极分化格局显著。以京津冀经济圈为例，2012年北京、天津两市人均GDP均超过1.3万美元，两市经济总量占整个地区的50%以上，作为经济腹地的河北省，除唐山市达到1.2万美元，其余地区人均GDP均在7000美元以下，与中心城市相比经济腹地发展明显落后。三是行政区划束缚严重，政府绩效评估体系屡屡诱发“非合作博弈”。在当前行政区管辖体制下，跨区域合作往往遭遇行政区划与市场跨界配置资源的矛盾，一些地区以自身利益最大化为目标，竭力保证辖区利益不“外溢”，最终导致在资源的跨区域调配中行政壁垒森严、地方保护主义盛行、市场分割现象严重。四是跨区域合作机制建设滞后，制度保障存在缺失。当前合作机制主要以对话式协调为主，缺乏制度化、法律化，合作开展中普遍存在机制不稳定、组织形式不系统、战略规划不统一的现象，跨区域合作还缺乏完善的区域竞合体制、严密的组织结构以及坚实的微观基础。

　　建立和完善跨区域城市发展协调机制的意义

　　为适应新的形势变化和要求，建立和完善跨区域城市发展协调机制，极为重要而又十分迫切。

　　遵循区域经济发展规律的必然要求。任何一个城市或区域的发展都与周边城市或区域有着密切的联系。然而，由于受“行政区经济”等因素的影响，各个城市在与周边地区的协作和经济联系中，往往以实现自身利益最大化为目标，缺乏协同意识和整体观念，造成城市间的协调发展难以有效进行，导致城市发展质量和区域整体效益的降低。因此，必须建立和完善跨区域城市发展的协调机制，调和跨区域城市协同发展的利益关系，引导跨区域城市的分工合作和协调发展。这既是区域经济发展规律使然，也是城市科学发展的含义所在。

　　顺应城市协调发展的现实需要。随着经济全球化和区域经济一体化的日益深化，以城市为主要载体的合作与发展成为趋势。能否顺势而为积极推进我国城市跨区域协调发展，深化城市间的分工协作，不仅事关我国城市的持续健康发展，而且关系我国全面现代化的整体布局。改革开放以来，为加快地区经济的发展，实现与周边区域的合作共赢，许多区域和城市自发性地建立了一些诸如联席会议、城市经济协调会等协调机制，但是面对新趋势、新要求，这种松散的、低层次的协调发展机制，远远不能适应城市协调发展的现实需要，建立行之有效的跨区域城市发展协调机制已成为当务之急。

　　推进新型城镇化健康发展的必然选择。坚持走中国新型城镇化道路，是推进我国经济社会发展的重大历史性任务。走好这条道路的关键在于能否形成大中小城市和小城镇协调发展格局，核心在于能否构建有效的跨区域城市发展的协调机制。如果不能有效地建立和完善跨区域城市发展的协调机制，新一轮的城市竞争、重复建设、产业大战等将会再次上演，跨区域的基础设施建设、生态环境保护等也将难以进行，将会严重影响和制约城镇化的健康发展。因此，通过建立和完善跨区域城市发展协调机制，实现大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，既是促进我国城市科学发展的内在要求，也是实现新型城镇化健康发展的必然选择。

　　在深化改革中建立和完善跨区域城市发展协调机制

　　建立完善协调共进机制。在全国层面建立国家跨区域城市协调发展管理机构，专职负责全国跨区域城市协调发展的相关政策制定、法律法规出台等工作；对于跨省域的城市协调发展，在各省级层面建立协调机构，负责跨省域城市协调发展问题；对于省域范围内的城市协调发展，在省级层面建立协调机构。同时，探索建立跨区域城市间的沟通协调、规划对接、技术支撑、产业分工协作等相关机制，促进城市间在基础设施建设、公共事业发展、产业分工协作、社会保障、生态环境治理等方面展开务实合作。

　　建立完善市场开放机制。促进跨区域城市协调发展，要建立健全市场开放机制，着力打破市场分割，清除市场壁垒，形成统一、开放、有序的市场体系。要着力优化市场准入机制，建立统一的市场准入制度，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和各种要素的自由流动和有序竞争，营造市场准入、交易、竞争、消费的良好环境。要改革区域市场监管体系，实行统一的区域市场监管制度，清理和废除妨碍区域统一市场和公平竞争的各种规定和做法，着力推进区域市场一体化进程。

　　建立完善利益协调机制。跨区域城市协调发展，最重要的是正确处理城市间的利益关系，找到城市间的利益平衡点。当前，一方面要探索建立跨区域城市协调发展的利益分享机制，对于跨区域的项目建设、产业转移、投资活动等，通过采取联合共建、股份化运作等方式和途径，进行利益分成和利益共享；另一方面要探索建立跨区域城市协调发展的利益补偿机制，通过规范财政转移支付制度、建立城市间补偿制度和城市协调发展专项资金等方式，对周边城市在协调发展过程中的利益损失予以补偿。

　　建立完善法律保障机制。国外城市协调发展之所以能有效推进和实施，关键在于有一系列的法律作保障。新时期建立和完善跨区域城市发展协调机制，首要的是建立健全法律保障机制，加快推进跨区域城市协调发展的立法进程，加快制定促进城市跨区域协调发展的法律法规，逐步解决城市协调发展和合作中缺乏法律保障的问题，着力形成促进城市协调发展的法律法规框架。同时，要加强城市跨区域协调发展的法治管理，明确协调发展对缔约各方的约束力和执行力，以法律法规来引导跨区域城市的协调发展。

　　（作者单位：河南省中国特色社会主义理论体系研究中心）

编辑：尹盼秋