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权力清单：改革风向标

//m.auribault.com 2014-07-15 来源：南京日报

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　　今年3月，国务院印发《2014年政府信息公开工作要点》，提出逐步建立地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，接受社会监督。此前，国家各部委已陆续公布权力清单，接受公众监督。

　　数月以来，包括北京、陕西、山东、上海等多地多部门相继有权力清单公布，密集程度达到高峰，亦引发舆论热烈关注。有舆论认为，2014年或将成为全国各地的“权力清单年”。

　　划定权力边界，推进法治建设。在依法治国、依法执政、依法行政的实践中，由于权力的边界模糊不清，权力行使过程中的随意性很强。以清单形式对各项权力的边界进行明确规定，不仅对权力越界行为有了抵制、制约、监督、查办、惩处的明确标准，能有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性，而且也给包括市场行为在内的各种社会行为在边界之内和底线之上留下了足够活动空间，有利于公民遵纪守法和市场主体依法经营。

　　规范权力运行，提升行政管理水平。行政权力配置的基本原则是权责统一和互补而不重叠，而行政权力运行流程的规范性主要体现在政务处理的程序化和法制化。当前我国政府各职能部门在权力配置上权责失衡、交叉重叠与分兵把守、间隙空虚并存，在权力运行上程序性、法制化程序不高，这些问题导致行政管理乱象丛生。权力清单可以对各职能部门和不同岗位的职权与责任进行明确的界定，对政务流程进行合理的标准化，有助于构建权责统一、清晰具体、密切协同且无交叉的权责体系和程序化、法制化的权力运行流程，从而提高行政管理水平，管住各种不作为和乱作为。

　　强化制度性授权，提高政府工作效率。授权是组织管理的核心内容，授权不稳定、不明确，是现代社会组织管理的大忌。我国政府部门的内部管理，制度性授权严重缺乏，总体上是以粗放式的财政控制加权威影响为主，是基于编制的身份管控和基于权谋的人际关系的混合体。虽然有些地方对岗位职责也有明文规定，但是非常笼统，停留在原则性要求上，对实际工作的规范和指导意义不强。行政部门一直存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”，表面看是工作人员作风和态度问题，实际上是由于缺乏制度性授权、内部管理不科学所致。权力清单作为一种制度性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施做出非常具体的规定，这无疑是我国政府内部管理的一场革命。

　　加强社会监督，遏制滥用职权。当前中国基层政府公信力下降、干群关系紧张、群体性事件频发，很大程度上是由部分公职人员滥用职权、以权谋私引起的。“八项规定”之所以能收到这么好的效果，除了是因为中央领导率先垂范、狠抓落实和网络舆论压力空前外，还因为“八项规定”非常具体，不存在模棱两可的解释空间，广大民众可以直接对照监督。短短几百字的“八项规定”就能对“四风”顽疾产生如此大杀伤力，可以想象按照十八届三中全会的决定，地方各级政府和职能部门推出明确具体的权力清单和权力运行流程之后，将会产生多么强大的浩然正气。

　　权力清单有哪些作用

　　权力清单瘦身或将成

　　公开之后的新趋势

　　对制订权力清单的部门而言，其清单之间并不存在设想中的“参照系”——根据各级政府部门不同的性质，权力清单的梳理制订并没有统一的时间表，也不会有统一模式。

　　事实上，与针对市场的“负面清单”一样，针对政府的权力清单亦处于不断变动之中。实践中，权力清单可以逐渐细化、完善。

　　在这样的语境下，首次公布的权力清单更多具有宣誓和样本意义——权力清单本身并不等于政府改革，但其长短变化，往往被视作改革风向标。初次公布的权力清单，亦可成为日后操刀改革的“底本”。

　　上海市发改委针对行政审批事项清单发布的说明中写道，“根据有关法律法规以及经济社会发展的需要，我委将对行政审批事项清单作适时调整”。相关负责人直言，“现在清单上有的，并不是说政府部门永远有这个权力。”

　　在简政放权的大背景下，权力清单瘦身或将成为公开之后的新趋势。在6月下旬，浙江省编委办主任鞠建林表示，浙江推行权力清单制度主要有“清权、减权、制权”三个环节，其中“减权”是三个环节中的重点和难点，也是这次改革的关键。

　　陕西和山东两省则在晒出权力清单时注明向全社会“征求意见”。此轮公示后，料将对清单中的审批项目进行大幅压缩，权力清单有望很快迎来“2.0版”。

　　（中国行政法学研究会副会长、中国人民大学教授莫于川）

　　推行权力清单，不等于“依清单行政”

　　人们在法定范围内进行梳理，根据阶段性的政策考量进行适当调整安排，形成并公布了行政权力清单。它是具有双向指导功能的规范性文件，既为行政机关依法行政提供了约束尺度，也为企业、公民依法办事提供了诸多便利。行政权力清单一般是由各个行政机关自行梳理之后公布的，其性质类似于一种办事指南、行政规程或行政程序手册，它们合法有据、简明显目，方便使用。在改革实践中，不能把具有丰富内涵的现代依法行政，形而上学、简单僵化地解读和操作为“依清单行政”。

　　推行权力清单制度有4点要求：其一，依法清理行政权力事项；其二，编制行政权力运行流程图；其三，公开行政权力清单和运行流程；其四，根据实践动态地调整清单和流程。应当按照统一部署、上下联动、同步开展、分工清理、慎重公开、动态调整的原则稳健地推进上述步骤。

　　根据历史经验，在推行行政权力清单制度的进程中，须谨防权力清单随意、滥用、异化等现象。梳理和公布权力清单必须谨慎、规范、依法进行，不能借机把不在法定范围内的行政权力揽进来，把法定范围内的自身职责推出去，切忌变相为不依法定权限和程序进行的“立法、修法”。

　　由于现代依法行政的“法”字具有丰富内容，除了由宪法、法律、法规、规章等诸多法律文件确定的实体法规范和程序法规范之外，还有立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德和当地习惯构成的条理法规范，在行政实务中应全面认知和充分遵行这样丰富的法规体系，当然也要重视作为锦上添花、简便工具的“权力清单”。

　　正因为如此，在推行权力清单制度的进程中，须坚持以人为本、公开透明、服务便民、权责统一等原则，同时还宜梳理并公开“非权力清单”，例如行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政服务、行政信息等非权力行政方式的适用范围和行使要求，使得非权力行为也能与权力行为配套协调地依法行使，全面发挥出清单制度的应有功用。

　　综合《人民日报》、《学习时报》、《解放日报》

编辑：尹盼秋