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一切公共权力都要受到监督

曾月英 //m.auribault.com 2014-07-08 来源：深圳特区报

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　　■ 曾月英

　　提要

　　现代法治本身就蕴含着内在价值的法律精神，体现着法律至上、良法之治、法律的平等适用、制约权力、保障权利和正当程序等等价值取向。

　　从法理学的角度出发，法治的基本理念就是一切公共权力都要受到监督，法治发展的过程，就是逐步实现对公共权力有效监督和控制的过程。

　　十八届三中全会提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。而法治改革与法治建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。

　　治国理政的基本方式是国家治理的重要内容。国家治理是个庞大的系统工程，涵盖着国家治理的理念、目标、价值、主体、对象、内容及其方式等。

　　法治的基本理念就是一切公共权力都要受到监督

　　现代法治是作为治国理政的基本方式来定位的。20世纪中国各界开展的法治与人治的历次大讨论，让大家厘清了法治与人治这两种治国方略的界限不在于是否承认法律运行中人的因素，而在于从主体上而言，法治是众人之治，是一种民主政治，人治是一人（或几人）之治，属于君主专制或贵族政治；法治依据的是反映人民大众意志的法律，人治则依据领导人个人的意志；法治之法是政治的目的性所在，人治之法是政治意志的工具。所以，如果在法治和人治之间明确一条分水岭的话，那就是确定“有没有凌驾于法律之上和游离于法律之外的权力”。

　　在治理国家的系列举措中，法律具有至高无上的地位，所有重要的社会关系都应纳入到法律调整的轨道上来；法治更要求对政府的立法权力进行限制，对权力滥用的保护救济，对公民自由与权利给予平等保护；法治要求政府维护和保障法律秩序，同时强调政府必须首先服从法律的约束；既要求所有社会关系参加者普遍遵法、守法，也要求国家机关和公职人员依法行使职权，更要求所服从的法律必须建立在尊重和保障人权的基础上；强调对公共权力的合理配置和依法制约，把权力关进制度的笼子，把治理纳入法治轨道，实践着“有权必有责、用权受约束、行政受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的理念。可见，现代法治本身就蕴含着内在价值的法律精神，体现着法律至上、良法之治、法律的平等适用、制约权力、保障权利和正当程序等等价值取向。

　　1982年制定的宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这项规定，确认了宪法和法律的崇高地位与权威，为依法治国基本方略的提出奠定了法律基础和实践基础。

　　从法理学的角度出发，法治的基本理念就是一切公共权力都要受到监督，法治发展的过程，就是逐步实现对公共权力有效监督和控制的过程，所以依法行政，就是监督行政主体及其工作人员依法行使职权，防止并及时发现、制止行政主体行使职权过程中可能发生的各种违法行为，保障相对人的合法权益。法治政府，不仅是政府的权力来源于法律并受制于法律，政府更要从审批型、全能型政府走向服务政府、有限政府、诚信政府和责任政府。

　　建设法治政府，实践治国理政基本方式

　　（一）法治政府的内涵界定。对于法治政府的内涵的表述，围绕着法治政府的法律依据、程序依据、社会治理及市场特性来阐述，具体可以从以下几方面来理解：

　　各级政府组织依法产生，行政权的行使必须依法进行，权责统一是法律对政府履职的根本要求。维护宪法和法律的基本权威是建设法治政府的根基所在。

　　各级政府都由同级人民代表大会依照法定程序选举产生，政府的权力源自体现全体人民意志的法律规定。政府履职是实现人民利益的过程，建设法治政府的过程应成为实现人民意愿的途径。

　　政府的权力不是无限授予和行使的，只能在法律规定的权限内、按照法律设定的程序行使。在社会主义市场经济条件下，这一特性更加明显，政府要向有限政府、服务政府、阳光政府、效能政府和责任政府转变，具体做好宏观政策制定、市场秩序监管和竞争环境优化，而不能过多的干预微观经济运行，市场的事情交给市场解决，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　法治政府更是一个诚信政府。提升政府的公信力，树立政府在履职中的诚信度，是实现施政履职目标的根基所在。政府要保证所发布信息的真实性、政策决定的稳定性，增加透明度，推进以政务诚信为重点的诚信体系建设。

　　（二）依法行政是法治政府的核心。政府的权力的直接依据来源于宪法或者法律，政府权力的范围和实现权力的手段必须在宪法或者法律上有明文规定，即所谓的“权从法出”。法治政府依法行政的核心，是政府权力的组织与运行要受到制约，政府的侵权行为要受到法律的追究。法治政府的权力是有边界的。具体来说，政府行政组织的职权来源于法律授权，政府不能自行创设权力，即便是基于行政需要创制行政规章，也必须遵守《立法法》相关规定；政府行政组织中的工作人员的职权来源于法律授权；政府行政组织的结构体制要由法律明确加以确认；政府行政活动程序要由法律明确加以规定；政府行政组织的行政行为责任也要由法律加以明确。

　　（三）政府职能转变要落到实处。现代政府不再是一个简单的“守夜人”的消极角色，它不仅有规制行政、秩序行政的消极职能，还要积极担负起服务的职能，要从管制型、审批型、全能型，走向服务型、有限型。建设法治政府，要积极实现简政放权和权力清单、负面清单的三轨并行，用法律的形式明确政府的权力行使和社会自我管理的界限，真正做到把权力关进制度的笼子。党的十八届三中全会提出推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。逐条逐项把政府的权力职能通过清单晒在社会公众面前，在公众的监督下按照法律法规确立的权力职责清单履职施政。杜绝越过清单的权力职责范围行使权力，将不属于清单范围之内的事情交由社会消化吸收，实现政府、社会各归其位，培育调动社会自我治理的基本力量。这种模式契合了“法不禁止即允许”的基本法律精神，更加明确了政府的有限地位，提升了政府的服务职能，明确政府和市场的界限。

　　（四）全面建设诚信政府。政府诚信是社会诚信的基石和灵魂，如果说个人信用是个人道德修养的首要价值，政府诚信就是服务型社会建设的首要价值。诚信政府是以政府及其工作人员为主体的诚信，指政府必须履行其对公众承诺的责任，这是现代民主社会中责任政府的重要标志，对社会诚信体系的构建具有重要的示范效应和推动作用。

　　政府的诚信度，可以通过政府的公信力高低得到佐证。政府的公信力，是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的能力。社会公众常常通过政府是否是负责任的（如政府是否言而有信、政策是否相对稳定、是否积极依法作为等）、是否是以公民为本位提供服务的（如是否是以公共利益最大化为目标、是否提供高效、高质的服务等）、是否是透明的政府（如政府的行政法规等规范性文件及有关行政程序、行政开支、执法依据、会议活动及文件资料等信息是否公开并便于公众查询等）方面来判断政府的诚信度。历史的治国理政经验告诉我们，政府公信力是政府执行力的前提，一个政府的公信力高低，不仅关系到政府的影响力和权威力，也直接决定着政府的执行力。因此，建设诚信政府也是现代治国理政的重要内容。

　　（作者系深圳大学法学院教授、副院长）

编辑：尹盼秋