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共治理念与国家治理体系现代化

//m.auribault.com 2014-03-01 来源：湖北日报

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　　徐亚文刘洪彬

　　党的十八届三中全会《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这意味着我国在改革过程中将现代化的国家治理体系的建立放在了战略性、全局性的高度，也预示了我国的治理模式的重大转变。

　　一

　　关于国家治理体系的内容、结构等具体要素，学术界不无争论。有学者认为，将国家治理体系划分为传统的经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理无法实现真正的系统、整体、协同的治理格局。中国特色的治理体系应该包括治理结构体系（解决治理体系是谁、治理主体之间是什么关系的问题）、治理功能体系（解决治理体系主要发挥什么作用的问题）、治理制度体系（解决如何保证治理结构有效运转的问题）、治理方法体系（解决具体靠什么手段治理的问题）、治理运行体系（解决治理体系采取何种方式、何种路径运转的问题）。有学者提出，国家治理体系包括六大体系，即规则体系、公共权力体系、公民权利体系、国家责任和政府责任体系、公民义务体系和对公共利益负责的普遍责任体系。

　　笔者认为，国家治理体系现代化理论的旨趣不在于国家治理体系本身，而在于使国家治理体系“现代化”，即逐步摆脱了单一的政府一元管理模式，转而赋予社会更多的自治空间与自治权力，进而实现以法治为保障、以共治为路径、最终实现善的治理（善治）。其中共治理念是国家治理体系现代化研究的薄弱环节，相关理论研究及实践探索显得尤为必要和紧迫。

　　二

　　早在先秦时期，我国传统社会的共治理念就已萌芽。战国的《六韬》就有“天下非一人之天下，乃天下之天下也”的记载；西汉的《礼记》“大道之行也，天下为公”的观念，表明我国传统社会的共治观已经形成。在治理模式上，“共治”表现为国家层面上的“君臣共治”和地方层面上“官绅共治”。纵观中国历史，中央集权自始至终都是主导，宗族和乡绅既对其治下之民提供庇佑也对其进行约束，但不过是王朝统治的附庸，统治的一元化，致使没有一个王朝能够摆脱兴替的周期规律。君主制下，“官绅共治”、“政务协商”是我国传统社会地方治理的重要支柱，也是对君主独裁的重要补充。所谓的共治最多体现在统治阶层内部，无关乎于民，百姓除了反抗暴政之外更多是服从和被统治。为了削弱中央集权制，明末思想家黄宗羲提出了“新民本”思想，认为“夫治天下犹曳大木然，前者唱邪，后者唱许。君与臣，共曳木之人也。”他将君臣关系定位于同事之间的工作分工，并提出郡县制与封建制并行的国家建制，以此达到中央与地方分权的目的。明清以后知识界对共治的关注被对民主与专制、法治与人治、良治与暴政的激烈争论所掩盖，以至于直至目前我国对共治理念仍然未形成明确的定义和较为完整的研究体系。

　　现有研究主要是对西方理论的引进，一是在共同管理的意义上讨论治理，二是研究多中心治理，但该理论主要集中在社会管理体系层面，并衍生出了“多元治理”这一概念，没有深入到国家治理体系方面。随着近年来治理理论、新公共管理理论以及新公共服务理论在我国学界研究的引入，共治理念才逐渐成为热点。

　　在西方，能够表达“共治”理念的词汇为collegiality或者co-governance，前者侧重于共同统治，在将其译为中文“共治”时，国人更强调共同管理而非治理。后者侧重于共同治理。强调“共同治理”的学者是简·库曼。他认为治理不是一种固定的安排，而是国家与社会以及市场以全新的方式实现互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。他以治理主体的不同，将社会治理划分为社会自治、科层治理与合作治理（co-governance），并将合作治理（共治）作为新的治理方式用以应对治理失效的问题。与库曼类似，奥斯特罗姆夫妇也在“亚当·斯密道路”（市场经济与完全社会自治相匹配）与“霍布斯道路”（主权国家与科层治理相对应）之间找到了新的治理模式，即多中心治理——强调政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用，以更为有效地对公共资源进行配置。

　　以简·库曼为代表的西方共治理论的主要来源是治理理论、新公共管理理论等。治理理论对共治的理解在于：其一，在国家与社会的关系中，主张国家起关键而非支配作用，强调以公共利益为目标的国家与社会的合作。其二，政府承担顶层设计、规则倡导的作用，通过对话促进社会了解，建设一种公共事务管理的联合体。新公共管理理论对共治的理解在于：其一，政府的职能应定位于“舵手”而非划船的“水手”。其二，在公共管理中借鉴私营部门的管理方法，引进竞争机制，重视管理的效率。

　　三

　　将共治理念引入国家治理体系现代化，源于中国社会转型期的突出矛盾。我国改革开放以来，整体社会结构、国家运行模式乃至人的思想都发生了重大变化，但由于制度变迁的路径依赖，我国的政治、经济以及法律制度的滞后性尽显无遗，相对缓慢的制度改革已无力应对日新月异的社会变迁。如何妥善处理社会矛盾，实现尽可能平滑的转型？原有的政府主导思维存在一个不容忽视的理论矛盾：一方面从本土文化论的角度来看，在国家全能主义文化下浸淫了千余年的中国的政府与国民，必然有意无意地将对这些挑战的应对视为国家的特有义务；另一方面，国家全能主义理念已被证明是不能适应当今社会转型的社会管理策略。全球经济一体化加剧和社会主义市场经济逐步完善的大背景下，传统的政府一元化的“保姆式”、“全能化”的治理模式已不能保障社会的顺利、有效运行，社会矛盾的解决和治理不该也不能是国家“一肩挑”的责任，而应是政府、社会以及原子化的公民乃至国际社会共担的义务。

　　随着社会主义市场经济的逐步完善，各种社会经济资源和要素的自然流动将成为常态，社会去组织化的趋势将更加凸显，再加之利益主体多元化、社会诉求的多样化，党和政府的执政能力面临的考验前所未有。当前困扰我国经济社会发展的主要矛盾和问题，诸如环境污染、食品安全、贪污腐败等，只有通过从理论到实践的社会共治，才能从根本上加以解决。社会治理与每个社会活动的参与者均利益相连、责任相关，任何组织、任何个人都不是万能者，更不是旁观者和搅局者。正因为如此，民主、自由、法治等现代化的治理理念才能够真正付诸实践，共治理念也就有了生存的土壤。

　　就目前而论，国家治理体系现代化理论中的“共治”（或者“社会共治”）理念包括以下几点认识：其一，在总体格局上，共治要架构的目标是“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的新型国家治理体系。其二，在主观意愿上，共治强调社会主体参与国家治理的自觉、自愿而非行政强制和政治动员。其三，在实现路径上，共治主张向社会购买服务，通过部分公共服务外包发挥市场机制、行业自律和社会监督作用。其四，在实现动力上，共治培育“参与型公民”，重视培育行业协会、企业工会和民间慈善组织，建立多元化的公众参与机制和渠道，将国家职能部分“对接”到社会自治组织，把社会能办好的事尽量交给社会承担，形成社会治理的合力。当务之要是健全法制、创新治理观念、转变治理理念、健全共治机制，以政府引导之力，形成社会共识，构建各方互动、共同参与、责任共担、成果共享的共治格局。

　　（作者分别系武汉大学法学院教授、博导，博士研究生）

编辑：尹盼秋