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郭鸿勋：财税体制改革，着眼长远的系统性重构

——访河南省财政厅政策研究室主任郭鸿勋

//m.auribault.com 2014-07-09 来源：河南日报

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　　□本报记者杨晓东

　　6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，会议指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用，新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。就相关话题，记者采访了河南省财政厅政策研究室主任郭鸿勋。

　　现行财税体制尚需改革和完善

　　记者：新中国成立以来，我国财税体制历经多次调整，特别是1994年财税体制改革，建立了适应社会主义市场经济的财税体制的基本框架，为我国经济持续健康发展奠定了基础。如今20多年过去了，经济运行和社会发展呈现出许多新的变化，使现行财税体制一些深层次矛盾逐渐显露，那么，现行财税体制存在哪些亟待改革和需要完善的地方？

　　郭鸿勋：新中国成立以来，我国财税体制历经多次调整，实行过“统收统支”体制和“分灶吃饭”的包干制。1994年实施的工商税制和分税制财政体制两大改革，涉及范围广、调整力度大，对经济社会产生了深远影响，成为我国财政史上的一个重要里程碑。20年来经过了多次调整和完善，包括：建立完善部门预算制度、国库集中收付制度和政府采购管理制度，规范财政收支，提高财政支出效益；建立完善转移支付制度，并通过所得税收入分享改革建立稳定的一般性转移支付来源渠道，促进基本公共服务均等化；推进农村税费改革，全面取消农业税，减轻农民负担；全面统一内外资企业税制，让各类企业站在同一起跑线上，促进市场公平竞争；实施成品油税费改革，理顺税费关系，鼓励节能减排，等等。通过这些调整和完善，我国现代财税体制基本框架初步形成。

　　说到现行财税体制存在的不足，可以从两个层面来看。一个层面是从财政运行环境看，现行财税体制还不能很好地适应新的更高的要求。当前我国正处于经济增长由高速向中高速的换挡期、从中等收入国家向高收入国家跨越的关键期、改革发展由经济社会向“五位一体”统筹协调的转换期，财政运行环境正在发生重大变化。社会公共风险持续增加，国家治理复杂性加深，政府职能逐步拓展，越来越需要通过制度的完善和提升，规避社会公共风险，降低发展的不确定性。财政制度具有这种功能，但现行财税体制无论是在功能的发挥上，还是在权责对等、有效制衡、公开透明、可持续等机制建设方面，都还存在差距。另一个层面是从财税体制自身看，原有的优势正在削弱。预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度还不够。税收制度在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态保护方面的功能还比较弱，税收优惠政策过多过滥。中央与地方、省与市县事权和支出责任划分还不够清晰合理规范，转移支付制度还不够完善，不利于推进基本公共服务均等化。产生上述问题的原因是多方面的，比如，预算管理制度方面的一些问题，与政府各职能部门横向和纵向的职责划分不够清晰有关。

　　全面深化改革的突破口

　　记者：中共中央政治局会议以“基础和重要支柱”、“关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革”等前所未有的高度赋予财政及财税改革以全新定位，您能否谈谈对此定位的认识？

　　郭鸿勋：对于财政和财税体制，以往基本上是将其作为经济范畴来运用，在经济生活领域内寻求定位。在说到财政的时候，通常将其界定为政府的收支或政府的收支活动。当说到财税体制功能及其作用的时候，通常将其概括为优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定。十八届三中全会以前所未有的高度，对财政、财税体制作了全新的解释。对于财政，十八届三中全会《决定》作出的界定是：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。从国家治理的总体角度定位财政，说明财政不仅仅是一个经济范畴，还是一个事关国家治理和整个经济社会事务，牵动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各领域的基本要素。

　　对于财税体制，十八届三中全会《决定》作出的界定是：“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”由“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定”到“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”，是从国家治理体系的角度对财税体制功能与作用的提升和拓展，说明财税体制实质是国家治理体系的一个重要组成部分。此次政治局会议进一步指出，“财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用”，说明财税体制作为国家治理体系的重要组成部分，要在更高层次、更广范围发挥更大作用。

　　财政与财税体制的全新定位，决定了财税体制改革在很大程度上必须充当全面深化改革的突破口。回顾十一届三中全会以来我国的改革历程，财税体制改革一直发挥着突破口和主线索的作用。在十八届三中全会上，习近平总书记曾指出，此次全面深化改革，财税体制改革是重点之一。今年两会上，李克强总理在政府工作报告里就提到，财税改革是政府工作的重头戏。中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示，“财政职能、财税体制最具综合性，不仅政府部门的所有活动需要财政支出支撑，财税与企业、居民的联系也最广泛、最紧密。财政制度安排涉及社会的各个领域，财税改革是全面深化改革的关键。”“全面深化改革，不是某一个领域的改革，也不是某几个领域的改革，而是全面的涉及所有领域的改革。显然，这场战役的部署，要从构筑国家治理体系的基础和支柱做起。”财政部财科所所长贾康表示，“实现国家治理体系和治理能力现代化，财税体制首先要有根本性突破。”财政部财科所副所长刘尚希表示，“财税改革方案由政治局讨论通过，说明财税改革已定位为全面深化改革的‘当头炮’和排头兵。为什么在改革顺序上作如此定位？这与财政在治国安邦中的基础性、制度性和保障性作用是分不开的。”

　　支撑全局的战略调整

　　记者：此次深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。请问，这次深化财税体制改革的基本思路和主要任务有哪些？

　　郭鸿勋：新一轮财税改革将重点推进3个方面的改革：“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用；调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。”

　　上述每个方面都是基于问题导向，包含丰富内容。财政部部长楼继伟指出，改进预算管理制度主要从七方面推进：以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；完善转移支付制度；加强预算执行管理；规范地方政府债务管理；全面规范税收优惠政策。税制改革重点锁定六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税。建立事权和支出责任相适应的制度包括进一步理顺中央和地方收入划分、合理划分各级政府间事权与支出责任两个方面。上述每项内容都是一篇大文章。比如，推进财政绩效管理，加强财政监督，都包括在加强预算执行管理任务之中。另外，在财税体制改革之外，其他领域改革中涉及财政的改革任务很多，其中有许多由财政部门作为牵头单位。就我省情况而言，省直有关部门贯彻落实十八届三中全会《决定》重大举措共313项，其中直接涉及财税体制改革任务20项，其他领域涉及财政任务179项。其他领域涉及财政的179项任务中，财政部门作为牵头单位的有56项，这些，也都要按照一定的时间要求推进，增加了时间的紧迫性。

　　按照十八届三中全会《决定》明确的财税体制改革思路，新一轮财税体制改革的基本思路是六句话、24个字，即完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，这实际上也明确了现代财政制度的六大要素，即立法、事权、税制、税负、预算、效率，核心的价值理念是民生财政。教育、医疗卫生、交通、环境等公共产品与服务关系到每个人，也关系到参与提供公共产品和服务的企业、社会组织。消费税、房地产税、个人所得税改革涉及个人，增值税、资源税、环境保护税改革则对企业有重大影响。财税改革是战略性的，其改革成果至少要管几十年。战略意识、战略思维、战略筹划是这次财税改革的主色调。但改革又要从当前实际出发，具体操作上需要策略。如何避免改革战略不被改革策略所替代，是成功的关键。在整体改革任务重、难度大、时间紧的情况下，如何处理好各方面的重大关系，确保实现财税改革预期目标，是一项严峻课题。

编辑：尹盼秋