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胡　伟：民调可构成扩大公民有序参与政治的手段

李纯一 //m.auribault.com 2014-03-17 来源：文汇报

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　　民意调查在许多国家是选举之前的风向标，有时还被作为政府决策之前的参考。在现代社会，民调已经成为民主政治运作中的重要组成部分。

　　在胡伟看来，民调是与我国目前的国情、体制和状况最相兼容的公民有序参与政治生活的手段。因此，近年来，他致力于民意与舆情调查研究，期望以民调作为我国民主政治建设的一个抓手和突破点。

　　胡伟认为，通过民调来准确显示民意，保障公民的表达权和评价权，不仅是服务型政府建设的题中之义，而且也是我国民主政治建设的可行途径。建设服务型政府与推进我国民主政治发展是不能分离的，且要相互促进。一个可能的努力方向，就在于通过科学的民调和分析研究，聚合主流民意，准确反映老百姓的公共服务满意度，藉此改善政府绩效和公共服务，并促进政府自身建设和制度创新。这不仅可以有效体现公民的表达权和评价权，甚至也可以间接保障公民的选择权，推动决策的科学化和民主化。

　　胡伟1982年进入复旦大学国际政治系学习，1989年研究生毕业后留校任教，2000年9月转入上海交通大学任教至今，现为上海交通大学特聘教授、国际与公共事务学院院长。

　　民意调查是“用嘴投票”

　　文汇报：近日，被称作“政治学泰斗”的罗伯特·达尔逝世，在这里，可否请您为我们的读者简要评述一下达尔的学术思想？

　　胡伟：达尔是政治学的大师级人物，30年前我在复旦求学的时候就阅读过他的书，当时我的老师王沪宁教授翻译出版了他的著作《现代政治分析》，这是改革开放后中国重建政治学的过程中，较早引入国内的一部西方名家的著作，在当时具有一定的启蒙意义。

　　达尔从事政治学研究长达60年，著述甚丰，尤其在民主理论上是公认的权威学者。他最重要的贡献是提出了多元主义民主理论，这主要体现在《谁统治》和《多元统治》这两部经典著作，以及他对多元主义民主的反思之作《多元主义民主的困境》一书。这一理论克服了以熊彼特为代表的传统主流民主理论的精英主义取向，关注多元化的利益集团的民主政治功能，发掘了在政府与个人之间的那个巨大的中介组织空间。当然，多元主义与精英主义并不是截然对立的，后来的研究更倾向于两者的调和，形成“多元精英主义”的理论范式，也就是说在多元权力的每一个权力中心都有精英，而精英也并非铁板一块。

　　其实，达尔早年的民主理论不乏精英主义色彩，基本是自由主义民主理念。其1956年的成名作《民主理论前言》把民主分为平民主义的和麦迪逊式的，前者主张多数人的统治，后者强调对多数人暴政的防范，达尔更倾向于后者。因此他虽然主张扩大选举权，却十分担心无财产的人会借此机会剥夺有财产者。不过，在1985年《经济民主理论前言》中，达尔将民主运用到经济和企业管理领域，使自治权优先于财产权，偏离了西方主流民主理论，受到很大的非议。

　　文汇报：可否请您再详细解释一下平民主义民主和麦迪逊式民主这两个概念？

　　胡伟：这要从民主这个概念说起。“民主”是当今时代人们使用率很高的政治学术语，但也是被滥用得最厉害的一个概念。从古至今，民主理论可谓形形色色，如直接民主、代议民主、自治民主、参与民主、协商民主、自由主义民主、共和主义民主、精英主义民主、多元主义民主、保护型民主、发展型民主等等。其中，共和主义民主和自由主义民主的分野是主线，按照达尔的说法，就是平民主义民主和麦迪逊式民主的区别。前者意味着某种大众化的权力（如人民当家作主、人民的统治、自治等），发源于古希腊；后者倾向于某种达成政治决定的制度安排（如通过选举竞争领导权、代议政治、法治等）。

　　现代民主理论的依据是“人民主权”原则，而实际上主权和治权是分开的。主权在民，但众多的人民无法直接治理国家，只能委托和授权少数政治精英来行使治权。现代民主政治意味着，国家或政府的主要领导人要经人民的同意和授权，从而获得统治的合法性。那么人民怎样授权和同意呢？经过人类反复探索，通过定期的、有竞争的选举是最可行的方式。尽管选举也有缺陷，但有没有比这更好的制度安排呢？迄今为止人类还没有找到。当然，在代议民主和选举之外，多元主义民主是一个重要的补充，这是达尔的揭示。再次，是参与民主、协商民主。

　　总之，现代民主是以选举、竞争、代议为基本制度设计和制度安排的。我国的人民代表大会制度在原理上也是按照代议民主设计的，为中国社会主义制度的建立和发展打下了政治基础，极大地调动了全国各族人民建设和管理国家的积极性。坚持人民主体地位，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，需要我们毫不动摇地坚持、与时俱进地发展人民代表大会制度，同时要不断拓展人民有序参与政治生活的各种渠道与手段。

　　文汇报：在这方面您有何新发现？

　　胡伟：选举也就是投票。但广义上说，投票实际上有三种形式。

　　第一种是“用手投票”，也就是前面所说的一般意义上的选举，但这项制度更加成熟、及至定型，非一日之功，而且各国有各国的国情。第二种是“用脚投票”，经济学上喜欢用这个概念，我不喜欢我可以走，居民可以迁徙、移民，但中国现在自由迁徙还有很多障碍，比如户籍制度，而且迁徙的成本很高，目前也难以作为一个日常的手段。所以相对比较容易的，是我想要说的第三种，“用嘴投票”，即民意调查——通过科学的问卷调查来显示民众的偏好，进而影响政府行为和公共政策。

　　民调是一种成本较低、容易实施且可反复使用的方法，如果加以大力倡导并能够影响政府的决策，进而作为领导干部选拔、考核、任用的依据之一，真正形成“用嘴投票”的机制，其前景在我国应当十分广阔，在一定程度上甚至可以成为投票选举的“替代物”，虽然从根本上说选举作为民主政治的基本制度安排是不可替代的。在国际上，选举和民调都是现代国家聚合主流民意的基本途径，缺一不可，而且民调使用得更广泛、更频繁，即使在选举过程中也普遍被使用，对选举过程和结果也会产生一定的影响，两者经常耦合在一起，相得益彰。在我国，大规模直选的条件现阶段尚不具备，因此民调就可以成为当前一种常态化、制度化的途径，这也可构成扩大公民有序参与政治的现成的手段。

　　服务型政府建设与民主政治发展是相互促进的

　　文汇报：您决定从民调这个角度切入的想法，从成型到实施大概是什么时候？能不能进一步说说您最近的研究？

　　胡伟：近年来我研究的重点，一是民主政治的研究，承担国家社科基金重大项目；二是通过民调来测量公众对公共服务的满意度。如前所述，这两者也是有联系的。我是想把这两方面的研究贯通，把民调作为我国民主政治建设的一个抓手和突破点。

　　谈到我什么时候萌生了这个想法，说来话长。早在复旦大学读书的时候，我就对国外的一些民调项目和机构很感兴趣，那时像盖洛普那样的民调组织已经开始被中国人所熟悉。从复旦大学转到上海交通大学任教后，我就想依托政治学和公共管理学科建立一个一流的民调中心。但做这个事情，是要有条件的。2003年国际与公共事务学院成立，2009年这个梦想才终于实现，上海交通大学民意与舆情调查研究中心正式成立。我们的民调中心，完全与国际接轨，拥有国际一流的计算机辅助电话问卷调查系统（CATI）设施。

　　中心成立后，开展的一个大型调研项目，就是与新加坡南洋理工大学公共管理研究生院合作，在新加坡连氏基金的支持下，进行中国城市公共服务满意度的民意调查。2011年首次做了32个城市的大型民调；2012年，做34个城市；2013年，做了36个城市。每年做完之后，我们有新闻发布会、相应的研讨会以及蓝皮书的出版，推出中国城市公共服务满意度的排行榜。我们对新闻发布会是很重视的，因为民调结果一定要有社会影响力，形成舆论，形成对政府的压力，才有意义。让政府和社会重视，才能起到“用嘴投票”的作用。

　　文汇报：目前为止的反响怎样？

　　胡伟：现在信息爆炸，我们的发布也很快会被淹没。但也要看到，我们刚做了两三年，希望十年之后，我们能有大学排行榜那样的影响力。

　　一些政府已经注意到了我们的研究。比如说厦门，在第一、第二次都排在第一名，第三次到了第二名。排第一名的时候很高兴，还写入了当年的政府工作报告。但写入报告也不只是炫耀，因为今年变成第二名，即使你不写进报告，人们也会想知道第三年你排第几，官员和公众都会问的，这在客观上会对政府的公共服务产生压力。

　　前不久深圳的官员还到我们这里来，说看到我们的发布，深圳的教育满意度排在全国最后一名，因此很想来看看究竟为什么排在最后一名，老百姓究竟哪些地方不满意。我想这就是我们初始的作用，让好的更好，不好的改进，可能最关注我们这个调查的就是最好和最差的，中间的关注度小一些。但有这样一个效果，我们初步的目的就达到了。

　　文汇报：在本报曾刊发的您与国际行政科学学会主席鲍科特的对话中，鲍科特也特别强调以外部压力促绩效。

　　胡伟：对，这是国际经验。即使在西方，政府的改革和公共部门服务和绩效的改善，很多时候要靠外部压力。中国也需要这种制度化的、和平的、有序的压力。民调一定程度上就能起到这种作用。

　　目前，人们注意到民意表达的一个新生事物是网络表达。网络参与、网络民主，的确是中国的一道独特的政治风景线。但互联网上的参政时常无法进行有效的利益聚合，不能真正显示主流民意，甚至有的时候扭曲主流民意。目前在我国，网络民意可以作为辅助，但不应成为民意表达的主渠道。

　　从国际上看，主流民意的表达和显示主要有三种方式，一是投票选举，二是代议政治，三是民意调查，这是聚合主流民意的“三驾马车”。民调往往就是在现存制度框架内、在短时间内即可操作的一种途径，甚至可以在一定程度上弥补由于选举和代议民主不足而引起的民意失语、失真的缺陷。我们也有必要让民调这驾马车跑起来，并做大做强，作为我国扩大公民有序参与政治的有效手段，成为民主政治建设的重要抓手。这就是民调的价值和意义所在。

　　通过民意调查来准确显示民意，保障公民的表达权和评价权，不仅是服务型政府建设的题中之义，而且也是我国民主政治建设的可行途径。建设服务型政府与推进我国民主政治发展是不能分离的，且要相互促进。值得我们努力的是，通过科学的民调和分析研究，聚合主流民意，准确反映老百姓的公共服务满意度，藉此改善政府绩效和公共服务，并促进政府自身建设和制度创新，这不仅可以有效体现公民的表达权和评价权，甚至也可以间接保障公民的选择权，推动决策的科学化和民主化。

　　主流民意的显示，是民主政治的重要一环

　　文汇报：但像我们目前开展的一些民调更多是对决策效果的事后调查，以之作为参考，而不能在一开始就把民众意志体现在决策中？

　　胡伟：并不完全是这样。在中国，“用嘴投票”还只是刚刚开始，如果将来形成了一种力量，是可以形成这样一种影响力的。像西方，很多做决策的时候就是先做民调，再制定政策。比如奥巴马当选美国总统后，最想做的一件事就是医改，但是众所周知这件事困难重重，国会进行了激烈辩论，使得奥巴马的医改方案大打折扣。究其原因，关键在于民众在这个问题上分歧严重。2010年初盖洛普的民调结果显示，在美国普通民众中医改的支持者和反对者分别占45%和48%。根据2013年底盖洛普发布的民调结果，仍有52%的美国人希望缩减乃至全面推翻“奥巴马医改”。可以说，美国的民调全程影响了美国医改方案的制定和实施。即使像美国发动对伊拉克战争这样的决策，在中国不少人都认为是错误的，但小布什政府为什么敢干？当时美国民调显示，约有7成的美国人表示支持对伊拉克的战争，民意支持是后盾。而且，美国国会经过辩论，参议院以90∶6投票通过，众议院以373∶50投票通过。

　　可见，前面说的选举、代议、民调“三驾马车”，可以同时使用，民调则更为简便、及时。而且，民调对于领导人的去留甚至都可以产生决定性作用。例如，在日本，按照惯例，首相或内阁的支持率下降到20%以下，就应当辞职。我们都知道日本首相经常频繁辞职，多数都是这个原因。

　　应当认识到，主流民意的显示，是民主政治的重要一环，也就是要让老百姓的意志纳入到决策的过程中，不能什么都少数人说了算，必须尊重、体现多数人的意志。选举制度应该体现多数人意志，代议制度也是如此。现在让老百姓全面对政府进行评价还有一定难度，所以我们可以从离老百姓比较贴近的、对政府提供的公共服务满意不满意开始。老百姓在这方面也更有评价权，因为他们是公共服务的对象。

　　我们经常说民主要一步一步走，我觉得民调就可以是一个比较直接的抓手，这也是跟国际接轨的，并不是我们自己发明出来的。代议、选举和民调，其他国家也都在做，对于我们来说，无非是哪一个更适合中国目前的国情、体制和状况，来走出我们自己的道路。民调是同我们目前的体制兼容的。当然，对于官员的进退，它发挥的影响一时半会儿还不大，但影响政策是完全可以的，哪怕是事后的调整。民调还有一个好处是它可公开，也可不公开，比如任用干部时也可以调查对这个人的满意度和支持率，但也可以仅供党委和组织部门参考。如果我们一步一步做下去，逐步取得成效，取得更多人的认可，民调是可以在相当程度上成为选举的“替代物”的。

　　文汇报：一般民调是委托谁来做？我们看到媒体、研究机构、咨询公司都在参与。公众应该如何判断一份民调结果的可靠性？

　　胡伟：应当由具有资质的专业机构来做，是第三方，不是政府自己做，最好是形成品牌，就像美国的盖洛普。我们国家目前民调机构不少，但还没有形成品牌，有的专业性也不强，甚至在方法上都存在问题，有的是政府部门自导自演，这样当然不行，也缺乏公信力。2010年12月，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和新浪网，对1655人进行的一项调查显示，96.9%的人认为，政府在制定公共政策时应征集民意，但同时84.5%的人反映目前民意征集“存在走过场”问题，还有63.7%的人认为部分民意征集“随意性大，缺乏统计和分析”。这说明，一方面民众对于民意表达有着强烈的需求，另一方面目前的民调手段和方法还远不能满足民众的需要。目前各类民调多了起来，但其可靠性、可信度却屡遭质疑，一些民调结果一出来便受到网民普遍抨击，其科学性、专业性都亟待提高。

　　因此，民调的关键是要有科学的方法。目前国际上普遍使用的大规模抽样调查的方法，即为CATI。但CATI调研在我国还是一个新生事物，具有大规模开展CATI资质的机构并不是很多，造成鱼龙混杂的状况。实际上，民调的专业性很强，如果问卷设计、抽样方法、数据分析和意见权重分配等环节不规范，很可能出现“失之毫厘，谬以千里”的情况，做了之后不但没有效果，还会误导舆论，带来负面影响。特别是，目前我国独立的第三方专业化调研机构还很少，具有权威性和影响力的就更少。

编辑：尹盼秋