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城市群：未来城镇化的主平台

刘士林、刘新静、张懿玮、于炜、盛蓉 //m.auribault.com 2014-06-03 来源：光明日报

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　　根据2007-2010年的各项数据，我们运用课题组自主研发的指标体系进行综合计算和比对，得出我国三大城市群的发展趋势、综合与单项排名如下：

　　在纵向比较上，目前的基本状况是，京津冀城市群发展最快、长三角城市群持续性强、珠三角城市群步履放缓。但从总体趋势上看，三大城市群的综合指数均呈现出较为明显的上升趋势，其中最突出的是京津冀和长三角。这反映出三大城市群近年来在人口、城市经济、生活质量等方面不断优化进步，逐渐从“数量—规模增长”过渡到“质量—内涵增长”的新阶段，从“铺摊子、扩圈子”的粗放型城市化进入“调结构布局、深度城市化”战略调整期。

　　在横向比较上，目前的综合指数排名珠三角城市群位于第一，长三角城市群居次席，京津冀城市群居第三。但从人口、经济、生活、文化和首位比各单项指数看，三大城市群各有亮点和优势。京津冀城市群在文化指数上一枝独秀，表明其已是当仁不让的国家文化中心；长三角城市群的经济发展水平领先，经济发展也最为活跃和发达，表明其国家经济中心之梦已“小荷初露尖尖角”；珠三角城市群作为我国改革开放的前沿阵地，在人口、首位比上明显优于京津冀城市群和长三角城市群，表明其发展最为均衡，在形态上最接近一个理想的城市群。珠三角城市群、京津冀城市群和长三角城市群在整体发展水平、文化、经济上三足鼎立，显示出中国都市化进程初步形成了“差异化”的竞争发展格局，对引导我国经济社会建设走出长期以来形成的“同质竞争”陷阱具有重要带动作用。

　　二、我国城市群建设存在的主要问题

　　1.在全球范围看，与西方成熟和发达的城市群相比，我国城市群存在的突出问题是内涵上的“简单化”和形态上的“粗放化”

　　2008年，西方学者理查德·弗罗里达以全球经济产出排名中超过1000亿美元的前40个城市群为对象，对全球城市群进行了整体研究和综合分析。其中最值得关注的结论有两个：一是40个城市群的经济产出总和已占世界总量的66%，在全球创新中所占的比例高达85%，表明经过半个多世纪的培育、发展，城市群已成为决定当今世界经济和创新发展的核心板块与主导机制。二是世界各大城市群在发展模式上呈现出特色化的新趋势。如大东京城市群侧重金融、设计和高科技，北加州城市群侧重技术产业和风险投资，卡斯卡迪亚城市群侧重软件出版和航空制造，意大利城市群（罗马—米兰—都灵）侧重潮流和产业设计，这说明当今世界城市群正在摆脱传统的“同质竞争”，在内涵上更加丰富，在形态上更有特色，以城市群为中心的新的全球经济分工和层级体系正在悄悄出现。

　　与之相比，我国城市群普遍存在两大问题，即内涵上的“简单化”和形态上的“粗放化”。从内涵上讲，理想的城市群发展模式，应包括空间合理拓展、经济均衡增长、管理体制机制创新三方面，而我国城市群空间上的“跑马圈地”、经济上二产比重过高和管理体制机制低效为代表，“同质竞争”“相互克隆”、缺乏特色和创新，这些成为影响我国城市群建设质量的主要问题。从形态上讲，受城镇化进程整体水平和历史条件局限，我国城市群仍停留在粗放发展阶段，只能在“产业化推动”（AOD模式）、“交通推动”（TOD模式）和“行政推动”（SOD模式）三者中择其一，难以在三者之间形成合力，推进城市群的全面与健康发展。如何在内涵建设上由简单变丰富，在形态建构上走向“效率推动”（EOD模式），已是当务之急。

　　2.从首位比的角度看，我国城市群内部尚未形成合理的城市分工和层级体系，“一城独大”的“寡头”现象比较严重，协调与合作处于“浅表阶段”

　　首位比是指中心城市某项指标在城市群中所占比重，主要用来衡量城市群内部是否生成了合理的分工与层级体系。首位比过高，说明城市群的人口与资源“过度集中”，“一城独大”的“寡头城市”必然剥夺周边城市发展的资源与机遇，削弱城市群的整体发展水平和综合竞争力。以三大城市群为例，珠三角城市群之所以居于首位，主要是首位城市与其他城市差距相对较小，北京由于资源过于集中，上海由于自身发展过快，影响了各自所在城市群形成合理的层级与分工体系。这些问题在我国其他城市群中普遍存在，在未来一段时间内应该严肃对待、重点解决。

　　在贸易自由化、生产国际化和金融全球化的背景下，由于各城市在资源、要素、资金等方面的差异性和互补性，是否参与区域内合作并承担相应的层级职能，决定了城市群能否吸引和获得更多的资源和机会。所以，与过去的“貌合神离”“明争暗斗”相比，我国城市群内部的合作意识在逐渐强化，如建立联席会议制度、实施交通一体化、旅游一体化战略等。但它们多以项目形式出现，实际作用有限而零散。建立城市群之间长期和具有刚性约束力的制度和体制机制，在当下亟待思考和探索。

　　3.从经济与人口的角度看，各城市群建设面临的资源与环境压力逐年加大，健康与可持续发展面临较大挑战

　　联合国1996年《人类发展报告》首次提出“无未来的增长”，用来批评以恶性损耗和牺牲环境为代价的发展方式。中央城镇化工作会议也提出“要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局”，环境与资源问题是我国目前城市发展面临的首要问题。由于集聚了更大规模的人口和经济活动，城市群的资源环境问题远比一般城市要突出和尖锐，并呈现出城市经济、人口增长与环境、环境污染破坏同步增长的趋势。以三大城市群为例，经济最发达的长三角，环境问题也最严重。以工业废水为例，在2007年至2010年间，长三角的工业废水排放量分别为438489万吨、416680万吨、418957万吨和418404万吨，而京津冀的工业废水排放在120000万吨左右，珠三角的工业废水排放量在130000万吨左右。而根据环境保护部发布的2013年全年空气质量数据，京津冀区域全年空气质量达标天数比例不足四成，是全国空气污染最严重的地区。

　　在快速城市化背景下，环境与资源问题已成为我国城市群发展的瓶颈，各城市群面临的资源环境压力彼此之间不过是“五十步”和“一百步”的关系，谁也不能笑谁。随着我国西部大开发战略向纵深推进及中西部城市群（经济区）的陆续上马，由于主要以三大城市群为模仿对象，很多中西部城市更是乐于承接东部地区转移的落后产业，所以环境保护与城市经济人口增长的矛盾，也出现了自东向西蔓延的新趋势，这种情况下尤其要警惕中西部城市群重蹈“先污染、后治理”的覆辙。在经济和人口快速增长的同时，我国城市群的环境魔咒也越念越紧，如何兼顾经济效益和生态效益、人口增长与环境友好，已成为我国城市群发展面临的头等大事。

　　4.从社会和文化的角度看，我国城市群的社会环境和精神文化生态，与人民群众日益提高的需求、“城市让生活更美好”的理想还有较大距离

　　城市群代表了当今城市发展的最高水平，本身就意味着巨大的物质财富和良好的公共服务能力，并应该是当代中华民族美好生活的核心空间。但近年来以“逃离北上广”和“大城市伪幸福”为代表，人们面临着一种深刻的悖论，即在大都市道路继续拓宽、新建筑层出不穷、人口大量增加的繁华背后，人们对其城市尤其是大都市的怀疑、失望、厌倦，甚至敌视等极端心态与行为也与日俱增。人们来到城市是为了过美好的生活，来到发展水平更高的城市群是为了过更美好的生活，但在“房奴”“车奴”“卡奴”等都市人身上，实际情况却在异化，人们在城市中不是感到幸福，而是感到不幸和痛苦；不是找到了自由发展的空间，而是处处受到钳制和约束；在城市中的一切奋斗不是实现自我，而是越来越磨损了他最初的热情和理想。这些问题触及建设城市群最深层的和最根本的意义，即我们花费巨大人力物力和智力，建设庞大的城市群目的是什么。

　　这种情绪的深层原因，在于我国城市群患上了“文化病”，城市的硬件、硬实力与软件、软实力出现了比较严重的不协调和不平衡。这也说明，尽管我国城市群涵盖了巨量的区域文化资源和生活方式资产，但它们对城市群的建设和发展的实际贡献还远没有达到人们的期望。如在长三角城市群，固有的江南文化传统，在当下对城市间的联系和纽带作用就已远不及明清时期，这在相当程度上使长三角城市群在协同发展方面很难获得心理和精神层面的默契和支持。凡此表明，城市文化软实力与生活方式资产的落后，已成为我国城市群发展最大的软肋之一。物质日趋丰足的城市群，在文化开发和提升上的空间还很大，这也是今后应重点研究、规划和布局的战略方向。

　　三、推动我国城市群健康发展的建议

　　1.以国家区域规划中期评估为抓手，变革“以GDP论英雄”的发展观，探索建立城市群健康发展的体制机制

　　十八届三中全会提出“完善城镇化健康发展体制机制”。城市群由于人口空间体量大、发展过程影响大、示范和辐射作用强，应当对此先行进行探索和实践。2014年，与城市群相关的国家区域规划大都到了实施的中期阶段，建议以此为契机，建立健全科学的城市群质量评价标准体系，迅速启动中期评估，重点是摒弃“以GDP为指挥棒”、“摊大饼”式的“跑马圈地”、大投入拉动财政收入的粗放建设模式。要靠制度的约束来开启注重效率、内涵和质量的时代，以加强内部管理、调整产业结构、改变增长方式为主要手段，从布局、规划、管理、修编各环节入手，推动出台相关政策和体制机制，克服内涵简单和形态粗放的发展模式，尽快地缩小与西方城市群的差距。

　　2.构建协调协同发展机制，解决城市群层级体系混乱和一体化内生动力缺乏问题

　　城市化主要有“单体式”和“城市群”两种模式。前者“单打独斗”“以邻为壑”，造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置。后者的目标是通过建立合理的城市分工和层级体系，促进都市、城市、乡镇、农村的协调、均衡和可持续发展。我国城市群的主要问题不是数量不够，而是质量不高，其中最突出的是层级体系混乱和一体化内生动力缺乏，与真正意义的城市群“貌合神离”。建议通过自上而下的机制体制改革，合理划定城市群的层级体系与边界，以理顺城市层级间的资源配置关系、建立合理的利益协调和补偿机制为中心，构建符合我国城市群发展的协调协同发展机制，把“浅表合作”延伸到实质性合作的新阶段。

　　3.建设“宜居城市群”，解决城市经济、人口增长与资源、环境的矛盾冲突

　　中央城镇化工作会议提出，城市建设“要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。在“十一五”期间，我国环境退化成本从5118.2亿元提高到8947.6亿元，增长了74.8%；虚拟治理成本从2874.4亿元提高到5043.1亿元，增长了75.4%。环境退化成本占GDP的比例为3%左右。经济发达的城市群对此负有主要责任。建议提出“宜居城市群”的规划和建设目标，把环保与经济、生态与人口放在同等甚至更高更重要的位置，并在国家相关政策的框架下，研究和制定“宜居城市群标准体系”，替代“唯GDP”的考核标准，以完善的制度和严格的监管为“铁手腕”，推动城市群绿色发展，并要求城市群内的各城市联防联控、通力合作。

　　4.以新型城镇化和文化强国为核心，实施文化城市群战略，努力让城市生活更有价值和意义

　　城市群主要有两种发展方式，一是传统的主要以经济、交通和人口作为测评指标的“经济型城市群”，二是新出现的主要以生态、文化和生活质量作为评判标准的“文化型城市群”。改革开放以来，我国主要走的是一条经济型城市群发展道路，尽管各城市群的经济总量、交通基建和人口规模增长很快，但“城市病”也日趋严重，发展不可持续问题日益凸显。城市群发展不只是经济的一体化进程，也包括政治、文化、社会等方面的内容。城市的本质是文化，文化城市群代表了城市群发展的更高形态。建议依托我国的新型城镇化和文化强国两大国家战略，将“文化城市群”作为落实“完善城镇化健康发展体制机制”的顶层设计和核心框架，转变以工业化、现代交通和城市基础设施建设为主导的经济型城市群发展模式，大力培育环境、经济、社会和文化的协调关系和协同发展机制，以便从根本上解决城镇化中的深层次问题和综合性矛盾，最大限度地减少成本，在不断探索中走出城市群全面协调发展的新路。

　　（执笔人：刘士林、刘新静、张懿玮、于炜、盛蓉）

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编辑：尹盼秋