推进黄河流域生态空间一体化保护和环境协同化治理

田文富完世伟

2019-11-26 09:16:51　来源：光明日报

　　初冬时节，大批白天鹅来到河南省三门峡市黄河湿地栖息越冬。近年来，随着生态环境好转以及黄河水质的改善，来这里越冬的白天鹅数量逐年增多。新华社发

　　黄河内蒙古托克托县段风景如画。新华社发

　　习近平总书记9月18日在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时发表的重要讲话，是对黄河流域生态保护和经济社会发展规律的深刻洞察和科学把握，为黄河流域破解保护与发展的矛盾提供了思想指引和行动指南，对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

1.充分认识黄河流域生态空间一体化保护和环境协同化治理的地位作用

　　习近平总书记指出，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计”。黄河流域覆盖9个省区，横跨东、中、西三大区域，蜿蜒5400多公里，是青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障和北方防沙带的重要交汇区域，尤其是中上游流域共享一个生态单元，实行生态一体化保护和环境协同化治理，对于保障黄河生态安全具有重要作用。黄河流域是我国陆上、空中、网上“丝绸之路”的重要经济带和核心文化保护传承创新区，肩负着中外经济文化交流和民族文化复兴的重任。同时，黄河中上游流域还是我国少数民族聚居较为集中的区域、打赢脱贫攻坚战的重要区域，推动黄河流域生态空间一体化保护和环境协同化治理，对加快区域发展、维护社会稳定、促进民族团结等具有重要作用。

　　党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察和调研黄河流域生态保护和发展问题，多次就三江源、祁连山、秦岭和黄土高原等重点区域生态保护工作提出要求。2016年8月，习近平总书记在青海考察时指出，必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任。实践证明，在三江源地区限制或禁止开发，不是妨碍发展，恰恰是有利于发展。2019年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调，“保护草原、森林是内蒙古生态系统保护的首要任务”“要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”。2019年8月，习近平总书记在甘肃考察时指出，甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，要首先担负起黄河上游生态修复、水土保持和污染防治的重任。时隔一个月不到，习近平总书记又主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，提出了“治理黄河，重在保护，要在治理”“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合”等方针，明确了当前和今后相当长一个时期黄河流域生态保护和高质量发展的首要任务。

2.科学把握黄河流域生态空间一体化保护和环境协同化治理的内涵要求

　　习近平总书记强调，“黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略”。这一战略定位，蕴含着“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的社会发展规律，是新时代尊重自然、顺应自然，探索生态优先、绿色发展高质量路子的战略谋划和实践要求，是“绿水青山就是金山银山”理念和“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”的人民福祉观的具体体现。

　　山水林田湖草作为构成自然生态系统的有机单元，与人类命运休戚相关。健康稳定的生态空间能够为人类持续提供生命支持、生态调节、产品供给和审美休闲等物质和精神服务。只有上下游、干支流、左右岸形成共抓生态大保护、协同环境大治理的局面，才能真正推动黄河流域高质量发展。山水林田湖草生态空间一体化保护，强调的是“人与自然和谐共生”的生态保护系统论和生态效益优先的环境伦理价值观；山水林田湖草生态环境协同大治理强调的是禁止滥伐滥牧、滥采滥占、滥排滥倒，联防联控联建的环境治理整体布局和统筹谋划的方法论。其中，调节黄河水沙关系是黄河流域生态空间一体化保护和环境协同化治理的“牛鼻子”；扎实推进流域水环境保护、水生态修复、水污染治理、水资源节约、水堤防建设是主要“抓手”；生态优先、绿色发展，提高发展的包容性，是推动黄河流域高质量发展的“试金石”。坚持生态空间保护与生态环境治理一体抓，保障区域生态安全、饮水安全、防洪安全，推动形成黄河流域生态保护和高质量发展的强大合力，加快生产生活方式绿色变革，因地制宜构建有地域特色的现代产业体系，增强经济发展的绿色动能和包容韧性，持续提升全流域基本公共服务均等化水平，构建黄河流域人与自然和谐发展的现代化建设新格局，让黄河成为造福人民的幸福河，成为黄河流域生态保护和高质量发展的“总目标”和“总要求”。

3.精准聚焦黄河流域生态空间一体化保护和环境协同化治理的发力点

　　加强顶层设计，优化生态空间布局。整合各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，明确黄河流域“三区”（城镇空间、农业空间、生态空间）和“三线”（生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界），明确上中下游生态空间布局、生态功能定位和生态保护目标。成立跨区域综合统筹机构，督促黄河流域各省区在国家确定的主体生态功能区的基础上，按照要求，基于国土生态安全、饮水安全和防洪安全考虑，结合区域实际，整合生态环境保护、水资源开发利用、林地与耕地保护、土地利用、产业发展、综合交通、文化生态旅游资源等各类规划，完善空间规划体系，推进“多规合一”，提高各类生态资源的配置效率，提高政府生态空间管控水平和生态环境治理能力。在划定的生态空间一体化保护区域内设定生态红线，严格落实岸线保护、河段利用、矿产开发和产业发展禁限准入标准，确保黄河泥沙只减不增、黄河水质稳步提升、堤防防洪能力持续提高。

　　科学系统评估，因地制宜分类施策。开展黄河流域山水林田湖草等生态空间和生物、湿地、滩区等生态资源的摸排，实地调研城市布局、产业发展、能源结构、交通结构和用地结构的整体状况，对生态系统受损情况和环境污染现状进行科学评估，集中梳理生态退化、水土流失、水体污染、景观破碎和动植物群落及栖息地破坏等相关生态保护和环境治理问题，选取高效可行的生态修复和环境治理技术方法，分阶段、分地域稳步有序实施综合保护和修复治理。上游要以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力。中游要突出抓好水土保持和污染治理，有条件的地方要大力建设旱作梯田、淤地坝等，有的地方则要以自然恢复为主，减少人为干扰，对污染严重的支流，要下大气力推进治理。下游的黄河三角洲要做好保护工作，促进河流生态系统健康，提高生物多样性。

　　创新机制政策，形成保护发展合力。按照生态保护和高质量发展协调规律，发挥流域地区比较优势，促进各类要素合理流动，增强高质量发展的动力，形成生态一体化保护治理的合力。构建流域上中下游、左右岸、山水林田湖草、滩涂湿地等各组成要素之间的利益统筹协调机制。特别是作为下游地区，要加强与上游的联系，密切与中游的协作，实现发展优势互补、互利多赢。构建以市场为基础的主体清晰、对象明确、标准规范、形式多元的动态科学的补偿机制。按照“谁污染谁治理”“谁受益谁补偿”的原则，制定以地方补偿为主、中央财政给予专项支持的横向跨域生态补偿办法，统筹财政转移支付、专项投入、资源税费等各类补偿资金，加大对重点生态功能区的生态补偿，鼓励受益地区与生态保护地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、园区建设、技术指导、人才培育等补偿方式建立利益协调机制，调动上中游生态产品服务供给方的积极性；开展流域水权交易、碳汇交易、排污权交易等区域试点，探索综合性补偿办法。深化资源环境特别是电价水价的综合改革，发挥价格杠杆作用，将生态环境成本纳入经济运行成本，充分体现资源环境价值。鼓励青海、甘肃、宁夏、内蒙古等沿黄区域发展太阳能、风能等清洁能源，探索能源市场化定价方式。建立绿色税收优惠目录定期更新机制，结合减税降费政策，对环保、节能、节水、清洁能源、绿色交通、绿色建筑和绿色农产品等环保项目给予税收优惠和绿色信贷、绿色证券、发展基金、绿色保险等投融资支持，在山水林田湖草生态环境一体化保护治理中，促进流域高质量发展。

　　（作者：田文富、完世伟，分别系中国〔河南〕创新发展研究院教授、河南省社科院经济研究所研究员，均系河南省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员）

编辑：张苇柠

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