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明清县衙：简约的专制机器

——从河南内乡县衙说开去

//m.auribault.com 2014-06-30 来源：北京日报

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清代执竹板的刑役

　　商传

　　在河南省南阳市的内乡县，有一处保存完好的古代县衙，是一处国家重点文物保护单位，也是今天我们了解明清时期县级衙门的最为直观的实物。这座县衙占地达27000平方米，房屋建筑多达280间，分为正堂、六房、二堂、东西厢房、三堂、花厅、县丞衙、主簿衙、巡捕衙、三班院、衙神庙、监狱等。据记，内乡县衙始建于元成宗大德八年（1304年），距今已有整整710年历史。不过我们今天能够看到的县衙是清光绪十八年（1892年）知县章炳焘在原县衙基础上重建而成的。

　　一般来说，明清县级政府的官吏有知县、县丞、主簿、典史，即使一个县里的官员设置齐全，也不过这样几人而已

　　我们随便翻开一部明清的地方志，就可以看到关于县衙的记载，在县志上一般称为公署，规模有大小，规制基本相同。一般来说，明清的县级政府的官吏有知县、县丞、主簿、典史，也就是说，即使一个县里的官员全部设置，也不过这样几人而已。县丞、主簿是知县的佐贰官，有品级，不设县丞或主簿的地方，则设典史，典史与县丞、主簿的职掌相同，同样是掌管县里的巡捕、粮马诸事，但典史一般没有品级，不入流，人们习惯称之为县尉。

　　中国历史上自从秦设郡县以后，县就成了国家行政基层的一级单位。到了明清时代，国家正式任命的官员和行政设置，都是到县一级为止。县下所管理的更基层的组织，在明代为里甲，清代逐渐变化为乡保。里甲长与乡保长都不算是国家正式的官吏，不入职官制度，也不享受国家的俸禄。

　　为什么明清时代地方行政管理能够如此简约呢

　　明清时代的县，与我们今天的县级行政区设的管辖区域十分接近，有的甚至还要大许多。如明清内乡县，就远大于今天的内乡县。因此我们今天许多人都不大理解，为什么明清时代地方行政管理能够如此简约呢？

　　首先，明清的县所辖人口远远少于今天，北方一般小些的县不过千余户，一两万人口，江南大县也不过数千户，数万人而已；其次，明清县内所辖的人户构成也远比今天简单，绝大多数都是单纯的农户，即使有士农工商之别，也不如今日就业之复杂。此外，那时候县政府集行政、财税、司法、公安于一身，是个集权化的政府。尽管如此，若是认真管理好一个县，也绝非易事。明清的县官大多为科举出身，十年寒窗，经史文章大约马虎能过得去，但县官的主责还是审断讼案、教化治安、鼓励农耕、保证税收。这与其读书作文章全然不同，因此县官治理地方，还少不了依靠幕僚和吏员。

　　明清的官员都是流官，任满自去，吏员却往往不动，正所谓“铁打的衙门流水的官”

　　我们在内乡县衙中可以看到六房，六房指的就是县衙下设的吏、户、礼、兵、刑、工六个部门。这是对应中央政府六部而设的。所掌的职责也是对应于六部的要求，管理一县的相应工作。在六房中办事的人员，一般都是县官聘请的师爷。例如审案一事，本应是县里正官的主业，但是每逢审案之时，县官只是问案，专有当值的刑房书吏记录口供，然后再将口供送到刑名师爷处，由师爷确定问案和拘传人犯的程序，最后的案情结论，也出自师爷之手，县官不过签字画押而已。其他的事项也是如此，例如管户房的师爷，就要替县官管理钱粮。一个刑名，一个钱粮是县里师爷办事的重点。当然也有能够亲自管理事务的官员，有些官员善于断案，又有文才，写成的案牍颇可一读。明清的官员都是流官，任满自去，吏员却往往不动，正所谓“铁打的衙门流水的官”。遇上县官庸懦无能者，幕僚吏员就能大逞其威了。这就是百姓们所说的污吏，其为祸百姓的程度，有时候比起贪官还要有过之而无不及。

　　县官处理诉讼，不管原告被告，只要没有身份，到大堂上都要跪下说话，闹不好就要打板子用刑。著名文学家巴金就曾看到过任知县的父亲命差役打犯人板子的情景，犯人被打后，还要由差役牵起来，给县老爷叩头，还要说给大老爷谢恩，真不知那恩从何来。其实打板子只是常刑，碰上穷凶极恶的官吏，所用的酷刑，也就真如蒲松龄《聊斋志异》中席方平的地狱之游了。《聊斋志异》中还有一篇《梦狼》，写的就是清代的县衙。所以蒲松龄说：“窃叹天下之官虎而吏狼者，比比也。即官不为虎，而吏且为狼，况有猛于虎者耶！”有这样一群如狼似虎的官吏，百姓的生活情景也就可想而知了。

　　明清的县衙是一部专制机器

　　总的来说，明清时代地方官员的名额与今天相比，还当算是十分的简政了。至于县里的师爷，则是县官自己出钱聘请来的，自然不大可能人员冗滥。皂隶差役，本属民户的徭役，也不能随意佥派。明清的律法中也规定滥设官吏是要重罚的，所以明清州县中，冗官的现象并不严重。

　　这其实与中国传统的君主政体有着较大的关系。君主制在国家固然是帝制，到地方上就是长官制，到家庭中就是家长制，总之就是一个人说了算。明朝以前，还有皇权与相权的制约。待到明太祖废丞相，这一点点的制约也没有了。从朝廷到基层，层层机构都是为皇帝的统治服务。作为最基层的县级统治，则是国家统治的集中体现。我们有时候会出于种种的原因去探寻中国历史上的民主精华。当然，在中国历史上，进步的思想家、政治家、改革家、革命家们的思想学说中，往往确实具有可贵的民主精神。但是中国传统政治体制则绝无一丝一毫的民主精神可言，而只有专制二字而已。明清的县衙，就是这样的一部专制机器。

　　明清时中央集权发展到了顶峰，地方官员作为皇权的代表，有相当大的权力，所谓一县之父母官，又有“破家县令”之称

　　就明清两朝县级行政管理的情况看，其发展总趋势是对基层管理的日益强化。明清时期，中央集权发展到了顶峰，地方官员作为皇权的代表，有着相当大的权力，所谓一县之父母官，又有“破家县令”之称。因此县衙堂上常题“思牧”、“牧爱”之类的匾额，虽说是要表现县官们牧民为政的心情，但也反映出了当时官与民之间的管理与被管理的关系。这是典型的家长制政治的表现。这种颇显沉重的政治文化传统至今还影响着一些人：老百姓将自己的命运寄托于一两位清官，即使是清官好官，也只是想着如何与民做主，所谓“当官不与民做主，不如回家卖红薯”云云。直到今天，我们的一些干部还以地方百姓的父母官自居，其实还是这种家长制观念的影响在作怪。这即使是出于十分善良的愿望，也绝非现代社会所应有的概念。况且从历史角度来看，大凡是宣扬清官的时代，一般也都恰恰是政治腐败的时代，历朝相对清明的初政时期，则无清官而有循吏。县官是朝廷点派的，不是百姓选的，他当然只能代表皇帝和朝廷，即所谓“为天子牧民”。在没有民主与法制的时代，百姓有事也只能求助于官，那时候官府的职能是管理百姓；而民主的社会，政府的职能将不再是管理百姓，而是代表百姓，为百姓服务。

　　明朝县以下的组织为里甲，明太祖时规定：“以一百十户为一里，推丁粮多者十人为长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年。”（《明史》卷77《食货一》）当时为了保证国家税粮，又专设粮长，也是由丁粮大户充任。这其实都是役，而非国家正式的官吏。这些基层的管理方式，都是与传统的自然经济相关联的。随着社会经济的发展，尤其是商品经济的发展，土地买卖和人口流动都更加频繁起来，原有的管理模式也就不再适应形势之需。于是明后期到清代的基层管理，也就由原来从土地到人户的里甲制度向从人户到土地的保甲制度转变，从税粮区划的管理向行政区划的管理转变。乡、村的管理成为基层管理的重点。这其实是国家对基层控制的强化。明朝初年，百姓越过里长、乡老到县衙诉讼即被视为“越讼”，到明中后期，百姓的诉讼只有不经过县衙直诉于府衙，方视为“越诉”。乡村的行政化加强、自治化的减弱，使县级官员对于乡村的控制也更为直接了。

　　传统政治文化对中国社会的影响，是今天农村政治体制改革中不可忽视的问题

　　当然，明清两代，地方管理受到权势大户，退休乡官以及宗族、家族势力的影响还是较大的，这是传统等级社会和宗法制度下无法克服的矛盾。这种长期的政治文化对中国社会的影响，也是我们今天农村政治体制改革中不可忽视的问题。

　　河南内乡的县衙中，有一座琴治堂。“琴堂”出于《吕氏春秋·察贤》，是说宓子贱治单父，于堂中弹鸣琴，身不下堂而单父治。后世遂以为县令公署之名。这也令人想起明太祖《大诰》中不准州县官下乡的规定，目的是恐官吏下乡扰民。那时候官员们能够弹鸣琴于堂，也算是一方之福了。望着雕梁画栋的大堂，颇令人有民脂民膏之感。不过既然官员们能有求治之心，即使多用些民脂民膏，百姓们还是能够容忍的。中国的百姓最好管，这也是中国政治文化的一大传统吧。

　　（作者为中国社科院历史所研究员、中国明史学会会长）

编辑：尹盼秋