城市基层治理亟须破解“碎片化”问题

陈文

2020-07-25 13:08:20　来源：《国家治理》周刊

摘要:在我国城市基层治理实践中，长期以来存在党务工作与基层治理“两张皮”、部门治理与属地管理协同性不强、数据壁垒与治理智能化要求不匹配等“碎片化问题”。在疫情防控常态化背景下，切实减少和消除基层治理实践中的“碎片化问题”，处理好常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”的关系，有利于加快推进城市基层治理体系和治理能力现代化，有效提升城市治理能力。

　　关键词:城市治理基层治理碎片化问题

　　长期以来，在我国城市基层治理实践中，客观存在治理主体彼此独立、治理方式相互排斥、治理机制衔接不畅、治理行为难以联动、治理结果虚化无效的“碎片化问题”。由于治理主体责任不清、职能部门推诿扯皮，基层治理的衔接机制不畅，导致诸多城市问题常年累积，最终甚至出现“无效治理”与“无法治理”的窘境。

　　党建碎片化：党务工作与基层治理的“两张皮”现象突出

　　重“有形覆盖”轻“有效覆盖”问题凸显

　　在基层治理过程中，对于如何有效发挥党建引领作用，往往偏重党建组织体系的建构，注重实现党建在基层治理中的“有形覆盖”，而忽略了党组织对基层治理工作的领导力提升，没有真正做到党建对基层治理的“有效覆盖”，基层党建工作仍存在形式主义、过分追求“党味”，以及党建资源多头投入、功能交叉、聚合度不高等现实问题。此外，部分基层党员干部对于如何发挥党建引领作用、提升党在基层治理中的全面领导力这一问题的理解上存在认知错误：误以为党建引领就是党包揽一切，造成基层党务工作层层施压；政府部门热衷“党建”，而党建部门则忙于行政事务，致使基层治理权责关系的错位和移位，不利于党组织在基层治理中领导能力的提升。

　　基层党建存在形式化的“走过场”问题

　　基层党建工作虚化，是党建引领基层治理的“硬伤”。内涵式的基层党建治理创新是值得鼓励的，但是越来越多的党建创新过分强调形式上的创新，所谓“党建+”花样繁多、五花八门，博取眼球的功利目的违背了党建初心，导致基层党建工作对上不对下、党员群众被动参与，党建工作成为“扰民工程”。党代表进社区存在走走形式、应付检查问题，“两非”进“两委”存在刻意安排、被动参与问题。党建工作作为一些领导干部的“政绩工程”，在基层党建创新的制度设计上过度强调贯彻落实，而忽视了党员群众的主动性，导致基层治理工作膨胀，无法发挥党建工作的实效。基层党组织在推进学习型政党建设的过程中，存在应付任务、消极对待的现象，学习的理念难以真正植根到党员的心中。党代表发挥的作用单一，以社区团队方式开展接待周活动为主，部分代表进社区仅停留于陪着团队牵头人“走走看看”，难以真正推动解决基层“老大难”的实际问题。

　　党务工作依赖党建组织员滋生了党建“行政化”

　　随着各党政部门招收了大量专职党建组织员，党建工作成了党建组织员的主要责任，党务工作的开展过度依赖党建组织员，而故意为党员干部“减轻负担”，客观存在随意委托诸多党建事务给党建组织员“一肩挑”的现象，这显然违背了基层党建的“初心”，不利于党员干部党性的提升。一些基层党员干部将党务视为应付性工作，党建成为党建组织员的日常行政工作，而不是真正全面提升基层党组织的领导力和组织力。党建工作不是常规性的行政工作，也不是党员干部的负担，这不仅是认知问题，也是重要的实践问题。在推动党建工作专业化的同时，也尤须防范滋生党务工作行政化问题。

　　基层党建“最后一公里”尚未打通

　　所谓“最后一公里”问题，不是距离问题，也不是工程问题，而是组织问题。构建从上到下、扎根社区的基层党建服务体系，是确保党组织对基层治理领导力的关键。住宅小区是城市社区中与群众联系最紧密的区域和单元，但一些党建资源没有很好地转化为居民群众可以感受到的实实在在的服务。一些党群服务中心客观存在“门难进、脸难看”的现实问题，有的实际上已经成为党务工作者的“办公场地”和迎接领导视察的“展览中心”，甚至还出现了将居民群众“拒之于门外”的奇葩事件。

　　行政碎片化：部门治理与属地管理的协同性不强

　　部门治理、层级授权和任务下压使得基层工作压力加大

　　一方面，在城市治理实践中普遍实行的是“两级政府四级管理”的行政结构，其内在逻辑是倚重于“自上而下”的权力运行方式，部门治理、层级授权和任务下压是其基本特点。行政权力的链条过长导致权力的运行效能大大下降，原本作为派出机构的街道办，往往又下设了行政化色彩较浓的居委会或社区工作站，有些地方甚至还要把社区工作站打造成“准街道办”，导致基层管理层级过多，区、街道办呈现出“二传手”的趋势，大量行政性事务下沉到居委会或社区工作站，使其同时承担着大量的行政事务和社会治理任务。同时，上级各职能部门之间缺乏经常性的工作协调机制，片面强调各部门自身的任务要求，部门治理与属地管理的协同性不强。例如各职能部门要求社区提供统计数据时，所需要的统计口径并不一致，甚至同一部门做同一类调查时每次下发的表格格式都不一样，造成社区工作人员经常性重复上门、重复登记。基层原本已经积累一定的数据资料，只要工作要求规范化，采用统一、固定的格式，就可以通过数据库自动调取数据，但由于上级职能部门的要求经常变动，使得基层经常要重新搜集数据填报，这种相对原始的登记手段，大大增加了工作量，效率低下，甚至在收集资料时还人为地制造了工作人员与居民的矛盾。

　　此外，相关职能部门有时下达任务只是发份文件，社区工作人员缺少专业知识，又得不到相应指导，在开展工作或执行任务中困难重重，遇到问题不知所为，很多工作并不能完全做到位。

　　另一方面，“市-区-街道-社区”的工作关系总体呈现出权责倒置的“漏斗型结构”，具体表现为权力的层级式运行、职能的部门式设置、责任的下压式考核、资源的倒置式分配等特点。此种“漏斗型结构”一旦固化为城市治理的体制特征，不但会出现行政链条冗长、部门管理壁垒、任务下放随意、治理资源欠缺等现实问题，而且会通过自我强化的方式形成路径依赖。市区“多头”职能部门都“单向”地给街道和社区工作站委派任务，社会建设和治理的合力难以形成，导致街道办和社区工作站疲于应付各种考核、检查、评比、创建等活动，增加了行政成本，降低了行政效率。某些职能部门虽然都进行了一些创新探索，但在落实过程中一些举措往往难以从整体层面得到其他部门的配合和支持，导致行政资源不能有效整合，各部门独立行事的困境制约着基层治理创新的深入推进。

　　属地管理原则使得行政成本增加、行政效率降低

　　基于“属地管理”的原则，对于街道办社区所管的辖区范围内发生的任何事件，街道办社区都必须掌握、处理和解决。根据这一原则，区各职能部门把大量工作任务下放到街道办，对于上级政府下达的文件、指示精神，区政府也常会直接转发至街道办，并定期进行检查、考核，还会不时增设一些“一票否决”项，增大了街道办的工作压力。此外，还有许多在街道办之外能单独行使行政权的职能部门，如公安、消防、市场监督、人社、城管、供水供电、邮政等部门，在“属地管理”原则下，也常向街道办布置任务，淡化了职能部门自身的主管责任。由于各部门都是自行安排工作，缺乏协调，再加上下达的任务有一定的随意性，使得街道办无法以统一的、规范的工作模式来完成，工作量大且效率低下，只能把精力集中在维稳等个别“重点工作”上，对其他工作则可能采取应付的态度，或者再简单下放到社区工作站或居委会。

　　片面强调“属地管理”导致上级部门“重检查、轻服务”，使得社区工作的开展较为被动。除了“一票否决”的检查外，其他大大小小的检查也都对社区工作人员构成较大压力，结果不理想会直接导致其受罚和追责；而相比之下，社会服务类工作是否高质量完成对工作人员的影响要较小，在这种机制下，社区往往把有限的精力都用于应付检查，无暇顾及社会服务类型的工作。

　　信息碎片化：数据壁垒与治理智能化的要求不匹配

　　运用互联网加强基层治理的主动性不强。由于政府职能部门长期以来依赖传统行政管理思维，依靠行政命令管理基层事务，一些部门领导和工作人员在基层治理中运用以互联网为代表的信息化工具时缺乏主动性，运用互联网加强基层治理的自觉意识不强、科技观念欠缺。有关政府职能部门还没有全面和系统地树立“互联网+基层治理”的观念，“互动、开放、协同和共享”的互联网理念欠缺，在具体做法上依然对基层事务大包大揽，依靠行政命令处理问题。

　　基层治理“信息孤岛”问题突出。目前有关城市基层治理的相关信息数据共享平台暂未建立或未实现有效互联互通，缺乏有效的协调联动机制，导致各基层治理主体之间难以通过互联网实现协同共治。在基层治理过程中，垂直业务系统“信息孤岛”“信息壁垒”和信息重复建设现象严重，垂直部门间信息共享与业务协同中存在的机制问题尚未彻底解决，信息不对称较为严重，从而容易造成决策失误或工作滞后，未能实现信息整合、资源共享和效能提升。另外，基层尚未建成统一的数据中心，难以有效利用大数据和信息化手段，提高基层治理和服务的精确性和便利性，不能通过大数据实现对基层治理状态的全面感知、事件处置以及决策分析等，在应急治理时出现“数据用不上”的尴尬。

　　数据采集方式落后且利用率不高。社区工作人员对各类信息采集与隐患排查一般都以人工“一对一”“点对点”的传统形式记录与报告，极大降低了信息采集与隐患治理的效率和质量，重采集、轻分类、难使用的现象比较突出，同时也导致这些数据信息难以在各部门之间有效联通。

　　互联网+基层治理的配套制度不完善。数据信息系统管理制度不完善，市级、区级信息化系统太多且分散，缺乏统一的入口，内部管控系统不统一，造成各级政府管理、企业服务、居民服务混乱，不利于基层有序治理。同时，也给基层带来数据重复采集、重复报送的问题。如区、街道、各直属部门因为日常管理和服务的需要，都开发了相应的微信服务平台，过多的服务入口导致公众获取信息和办事需要关注各种不同的微信号，无法形成有效的统一入口，导致“居民办事不知道去哪”的情况。基层一些网站存在“僵尸版面”和“僵尸信息”，居民通过互联网获取社区服务信息的有效性和便捷性受限。

　　信息整合与共享机制不完善。在目前的基层治理过程中，对居民个人信息的采集是分部门、分条块进行的，比如流动人口与出租屋管理部门、计生部门和公安部门各自为政，没有建立统一的信息采集系统，三者之间无法实现信息共享，导致诸多重复登记等情况。政务服务信息的发布也多为分部门进行，没有统一的信息发布平台，导致诸多信息交叉、信息冲突等现象，居民面对此类信息时无所适从。再者，政府职能部门之间没有建立统一的信息共享查询平台，各个部门之间依然存在信息壁垒，导致大量公共数据难以共用。

　　基层治理信息系统建设的标准欠缺。第一，信息系统建设标准不统一、系统兼容性不够。由于各职能部门、街道、区政府对数据库建设和共享目前无明确的网络技术协议，在居民办理业务过程中，街道需要调取其他行业部门数据，当某些行业部门以各种理由进行推脱时，街道将无法有效的将数据协调到位，拉长了居民办事等待的时间，同时也给基层办事人员带来了各种协调的困难。第二，政务、居务信息发布标准不统一。由于政出多门或拘泥于局部利益, 对同一事物不同部门可能会得出不同的统计数据，各种部门提供的数据往往存在冲突，造成各部门不愿发布或不敢发布政务信息的情况，从而导致信息发布的透明度不高。第三，网上政务服务评价标准欠缺。没有建立完善的网上政务服务评价指标体系，居民的网上服务评价过于简单，评价方式单一、评价结果难以有效运用，而且没有很好地实现与公务人员工作绩效的实际考核挂钩，难以保证网上服务评价方式的多样化和有效性。第四，基层治理中相关事件信息的采集、分类、处理标准欠缺。各垂直业务系统和部门采集的数据格式不一，导致目前共享的数据可利用率低。如计生部门采集的数据为A格式，民政部门采集的格式为B格式，那么民政获取的计生部门数据就会出现无法兼容的情况。第五，基层政务服务有待统一化、标准化。目前，有些地方已建成区政务服务中心、街道公共事务中心以及社区党群服务中心三级政务服务平台，但缺乏统一的统筹和规范，在不同街道、不同社区办理同一事项，程序、服务存在较大差异。

　　【本文作者为深圳大学城市治理研究院执行院长、教授；本文系教育部规划项目“城市社会治理‘碎片化现象’的生成机理与消解路径”（项目编码：19YJA810002）、广东省教育科学“十三五”规划项目“党内法规执行力研究”（项目编码：2019GXJK041）、广东省教育厅重点平台创新团队项目“大都市治理困境与创新路径研究”（项目编码：2017WZDXM034）阶段性成果】

　　参考文献

　　[1][英]戴维·贾奇等著，刘晔译：《城市政治学理论》，上海：上海人民出版社，2009年。

　　[2][美]乔纳森·S·戴维斯、戴维·L·英布罗肖著，何艳玲译：《城市政治学理论前沿》，上海：格致出版社，2013年。

　　[3]Karen Mossberger, Susan E.Clarke, and Peter John，“The Oxford Handbook of Urban Politics”，Oxford University Press，2012.

　　[4]Floyd Hunter，“Community Power Structure: A Study of Decision Makers”，New York: the University of North Carolina Press，1953.

　　[5]陈文：《城市治理转型研究》，北京：中国社会出版社，2016年。

编辑：王晓超

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