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城市管理的市场化法治化国际化选择

蒙敬杭 //m.auribault.com 2014-04-15 来源：深圳特区报

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　　——打造最美丽的城市。一个城市美不美，好不好看，不仅看设施，看高楼大厦，还是看园林绿化。绿化是城市中唯一具有生命力的基础设施。

　　深圳城市绿化一直领跑国内大中城市，成为深圳城市的名片。深圳环境之美，主要来自于绿化之美。历届市委市政府在绿化建设管理上都舍得下功夫、花本钱，有大手笔、大气魄，特别是在道路绿化和公园建设管理方面，成效尤为显著。目前全市建成区绿化覆盖率45.06%，人均公共绿地面积16.60平方米，建成省立、城市、社区绿道2000多公里，建成开放各类公园841个。

　　两年前，深圳召开了建市以来规模最大的城市绿化工作会议。明确提出，深圳城市绿化要走高端化、精细化和精品化发展之路。全面开展“美丽深圳绿化提升行动”，使全市绿化实现“生态化、人文化、精细化、均衡化”。到2020年市域绿化覆盖率将达到50%，建成各类公园1000个以上，公园和自然保护区面积600平方公里以上。

　　——打造最有序的城市。一个城市仅仅干净、美丽还不够，还必须规范有序。而规范市容秩序的终极手段，主要靠城市管理综合执法。当前综合执法面临的困境是，严格执法，即冲突四起；放松执法，即乱象丛生。多年来，深圳一直在进行综合执法改革探索，2013年6月出台了《深圳经济特区城市管理综合执法条例》，为综合执法提供了法律保障。但目前来看，该条例并没有从根本上解决对自然人违法处罚执行难的问题，执法手段缺失，暴力抗法时有发生。基于这种现状，我们正在研究实施公安、城管、司法联动机制，以突破综合执法瓶颈。

　　深圳综合执法虽然队伍人手少，任务重，处于满负荷和超负荷工作状态，但市容秩序始终处于稳步发展状态。其基本做法，就是在执法过程中贯彻“严格执法、规范执法、文明执法”三项原则。

　　现代城市管理必须走市场化法治化国际化之路

　　城市管理千丝万缕、千变万化，要做深做细做到位，就必须建立强有力的抓手。

　　一是要健全完善法律法规。法律法规是工作的基本依据和根本指南。目前城管工作面临的矛盾困境，说到底都是与法律法规缺失相关。由于法律法规不健全，给管理和执法造成混乱。

　　深圳特区自建立以来，发挥特区立法权的优势，积极推进城市管理立法工作，共颁布实施了6部特区法规，8部政府规章，城市管理基本上做到了有法可依。但目前这些法规规章还不能完全满足城市管理工作的需要，必须设立全面系统的法治建设目标规范，建成与现代化国际化大都市完全相适应的城市管理法规体系。要进一步加快立法进度，提高立法质量，建立特区法规－政府规章－规范性文件－标准规范层级城管法规体系。构建起市容环境、园林绿化、环境卫生、综合执法的法律基本框架，力争消除无法可依的死角。打造一个规范、廉洁、高效的执法机构，塑造一支专业、亲民、敬业的执法队伍。

　　二是推进市场化管理。市场化管理，就是以市场的发展和需求为导向，解决好政府部门“做什么”和“如何做”的问题。城市管理的主体力量在市场，市场化是城市管理发展的必然选择。政府管理既不能缺位，也不能错位、越位。凡是企业和社会组织能做好管好的事，要放手交给企业和社会组织去做，最大限度地降低政府管理成本，调动社会参与城市管理的积极性。

　　深圳在城市管理中最早推行市场化。在环卫管理方面，从20世纪90年代初就按照政企分开、管养分开的原则，建立了相对完善的市场管理体制。近年来又大力推进政府购买公共服务改革，实行政（事）企分开、管干分离，并引入竞争淘汰机制。同时，吸引社会资本投资参与城市管理，尤其在环卫基础设施建设上，呈现出“政府投资建设、企业运营”、“企业投资建设、企业运营”等多种模式，节约了大量财政资金。在园林绿化管理中，率先建立了“政府引导、市场运作”的绿化管理模式。绿化养护实行对外招标承包制度、分类分级管理制度、绿地养护质量末位淘汰制度，绿地保洁、保安服务全面推向市场，以市场规律来优化资源配置，实现了城市园林绿化建设管理持续健康发展。这种以市场化为导向的改革目前已经在综合执法和其他领域广泛探索，形成了政府主导、管养分离、企业经营、市场运作的管理新机制。

　　三是要向国际化城市迈进。市委市政府提出，深圳必须继续坚持“以开放促改革”，以国际化推动对外开放升级，以世界先进城市为标杆，以高水平开放倒逼体制改革深化，使深圳加快从区域性国际化城市向“现代化国际化先进城市”迈进。深圳城市建设管理尽管取得了巨大成绩，但与建设国际化城市的大目标相比，用国际先进城市的高标准来衡量，还存在不少差距，特别是原特区内外的差距还比较明显，需要和能够挖掘的城市管理方面的潜力还很大。因此，深圳的城市管理要瞄准和学习欧美、日本、新加坡和香港等发达国家和地区的先进经验，尽快缩小与国际先进城市的差距，使深圳城市管理再上一个新台阶。

　　四是实施市容环境考核。考核是促进工作落实的重要抓手。从2012年3月份开始，深圳推出了市容环境综合考核办法，对全市10个区（新区）的57个街道办市容环境管理实施公开考核。考核内容包括环境卫生、市容秩序、园林绿化和城市照明等城市管理的所有内容，涉及32大项、100个小项，设置了200个扣分点。考核结果按照得分高低进行排名，直接在媒体上公布，接受社会监督。考核主要是考管理，看管理到不到位，责任落不落实，作风扎不扎实。

　　现代城市管理方式必须转型升级

　　当前，深圳城市管理已经达到历史的高点，转型发展势在必行。一方面，城市管理与人民群众日益增长的物质文化生活的需要还不相适应。另一方面，深圳过去超常规发展，城市管理累积了不少矛盾问题，发展瓶颈的紧约束集中凸显。如何巩固现有成果，突破发展瓶颈，实现管理方式的根本转变，既是当务之急，也是长期的战略任务。

　　一要实现由管理型向服务型转变。管理的本质是服务。要正确认识到，市民是城市的主人，管理者是受市民之托来管理城市，服务人民是根本宗旨。必须突出城市管理的服务职能，切实从管理向服务转变，真正体现“我为人民管城市，人民城管为人民”的本质要求。

　　二要实现由功能型向质量型转变。过去30多年，深圳从一张白纸做起，大建设、大扩张、大发展，城市环境和基础建设发生了翻天覆地的变化，城市功能日臻完善，实现了由低端向中高端的跨越式发展。随着生活水平的提高，人民群众对生活环境的要求不再满足于“过得去”，而是要“过得好”，有质量、有品位、有内涵。要把城市管理的着力点，放在发挥功能效益，优化资源配置，提升环境品质，打造景观精品上，努力创造城市管理的“深圳质量”。

　　三要实现由政府单向治理向社会共同管理转变。政府、市场和社会，三者都是城市管理的主体。但过去往往偏重于政府单方面的作用，注重于市场的研究运用，却忽略了社会作用的发挥。而所谓政府管理，实际上也是城管一家在管。城管之所以总是被人推到风口浪尖，遭受指责，说到底就是社会管理主体缺位，市民管城市没有得到充分体现。现代社会是开放社会，公民的地位比以往任何时候都要突出，人人都是城市的主人，也是城市的管理者。解决城市管理中的诸多矛盾问题，必须发挥整体优势，聚集效应。要形成政府、市场和社会共同管理城市的机制，重视发掘社会资源，动员社会力量参与城市管理，从而全面提升管理质量，让每个城市居民都能享受到宜居城市实实在在的民生福利。

　　（作者系深圳市城管局局长）

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编辑：尹盼秋