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让问责更有效

柳学智 //m.auribault.com 2013-12-12 来源：光明日报

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　　问责的概念历史悠久，但直到近些年才开始在公共行政领域和国际发展研究中流行。作为约束权力的有效手段，问责受到学术界和实践领域的普遍重视。在我国，随着民主法治的深化，要“将权力关进制度的笼子”，可以充分发挥问责的作用。

　　健全问责运行机制，莫使问责流于形式

　　当一方将权力赋予另一方时，必须建立一种机制来确保权力接受方能够按照权力授予方的意志行使权力，对其决策和行动负责，这种机制就是问责。有效的问责需要健全的运行机制，健全的问责运行机制应包括明确的问责主体、清晰的问责范围和问责标准、法定的问责关系等内容。

　　问责主体包括责任人和问责人。责任人被赋予一定职责，同时为履行职责赋予其一定的权力，在履行职责时有一定的自由裁量空间，需要接受问责，责任人可以是个人或机构。责任人的职责必须十分明确，划分好职责。

　　问责必须针对清晰的范围，问责范围是责任人能够进行一定自由裁量的领域，反过来，并不是所有有自由裁量权的领域都要问责。在操作中，要结合实际情况，将需要问责的范围一一划定清楚。除了划定清晰的问责范围，还要制定明确的问责标准，即必须建立一套标准来测量问责行为。如果不能明晰哪些是可接受的行为，哪些是不可接受的行为，就不能对问责行为进行评估和制裁。在清晰的问责范围中，只有为责任人的行为制定一套可测量的预期或标准，包括信息提供、行为告知、正当性证明，或者决策、绩效等方面，问责才具有可操作性。这意味着问责行为必须具有某种形式的证据，这些证据可以证实哪些是可实证的问责行为，哪些不是。可证实的证据越多，问责的效率和水平越高。

　　当委托人将某一领域内的职责和权力赋予给责任人之后，责任人在该领域内履行职责，行使一定的自由裁量权；与此同时，委托人也将问责权赋予给问责人。在此背景下，问责人要求责任人就其决策和行动提供信息、解释或正当性证明；责任人应该接受问责人的问责，如果责任人未能这样做，问责人就可以实施制裁。

　　需要注意的是，这一问责关系必须形成正式的法规，要具有强制性。在问责关系中，责任人就其决策和行动向问责人提供信息、解释或正当性证明，是其应尽的义务；问责人要求责任人就其决策和行动提供信息、解释或正当性证明，如果责任人未能做到，问责人要对其进行制裁，这些是问责人的权利。

　　在问责关系中，必须包括问责人制裁责任人的权利，如果排除这一权利，实际上免除了责任人承担的告知、解释或证明其决策和行动的义务。因为在没有制裁措施下，责任人只在自己愿意时才会告知、解释或证明其决策和行动，这就不能称其为义务，这时要求责任人承担责任就没有任何意义，这样的问责也就流于形式。

　　区分问责类型，建立合适问责模式

　　由于社会环境的复杂性，在不同的具体环境中，要区分问责的不同类型。问责的类型可以从问责关系的源起、问责人与责任人之间的位置关系、问责人对责任人的控制程度等维度进行区分。

　　责任人和问责人是问责关系的两个主体，对于责任人来说，问责人来自内部还是外部，是区分问责类型的重要维度；问责人与责任人之间的相对位置，也是区分问责类型的重要维度。问责人与责任人之间可以垂直，也可以水平。在垂直关系中，又有两种：一种是垂直向下，问责人在上，责任人在下；另一种是垂直向上，问责人在下，责任人在上；在不同的问责类型中，问责人对责任人的控制程度有显著差异，这是区分问责类型的第三个重要维度。

　　在一个具体的问责情境中，可以根据上述三个维度确定该情境下的具体问责类型。例如，行政机关中上级对下级问责，问责人来自于行政机关内部，问责关系是垂直向下的，问责人对责任人的控制程度很高；而在学术组织的同行评议中，对学术工作和成果进行评估，问责人来自于外部，问责关系是水平的，问责人对责任人的控制程度较低。只有结合问责情境的具体特点，选择相应的问责类型，才能建立适合的问责模式，有效发挥问责的作用。

　　现实世界复杂多变，权力和利益往往交织在一起，每一具体情境都有其专门的特点和复杂的利益格局，要通过问责约束权力，非常困难和富有挑战性。只有牢牢把握问责的基本内涵，不断健全问责的运行机制，深入分析问责情境，才能使问责越来越富有成效。

　　（作者系中国人事科学研究院副院长）

编辑：尹盼秋