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以深化改革推进地方债步入新常态

高培勇 //m.auribault.com 2014-09-10 来源：光明日报

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图片来源：中国新闻网

　　地方债风险：呈现出与以往大不相同的复杂局面

　　当前我国的地方政府债务以全国的经济和财政实力计，尚处于国际公认的安全线之内。尽管在总体规模上不足忧虑，但脱出全局视野而深入到不同地区，就会发现，在总体风险可控的同时，由于区域经济发展状况、对于地方政府债务管理水平及其控制松紧程度的差异颇大，有些地区已经出现偿付困难，具有隐患，因而事实上存在着局部风险。脱出短期视野而着眼于长期态势，也可以发现，由于深藏在地方政府债务风险背后的各种体制性因素仍在发挥作用，在短期风险可控的同时，部分地区的严峻情势有可能向全国蔓延，因而事实上存在着长期风险。

　　值得注意的是，围绕地方政府债务的这种局部风险和长期风险，是在中国经济发生转折性变化并向“新常态”转换的过程中呈现的。其一，经过了30余年的高速增长之后，支撑中国经济增长的产业结构和要素投入结构发生变化，中国经济已经由高速转入中高速增长平台。其二，在以化解产能过剩为核心内容的经济结构调整中，企业的兼并重组甚至退出市场正在成为不得不付出的代价。其三，2008年以来刺激政策所形成的累积和溢出效应仍在持续，宏观经济政策的选择和调控空间由此缩小。

　　在经济增速换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的所谓“三期叠加”的新形势下，一方面，地方政府债务风险同一系列与以往大不相同的新矛盾和新问题相交织；另一方面，地方政府债务风险的防范化解亦面临着一系列新挑战。不仅财政收入增速随着经济增速换挡而下滑，而且财政支出压力随着结构调整阵痛而上升，在财政收支形势趋于严峻的条件下，增量调整的渠道变窄。不仅宏观政策抉择因消化前期刺激政策而面临多方掣肘，而且传统宏观调控机制和方式因经济下行压力的进一步加大而面临诸多挑战。不仅经济体制在经济发生转折性变化下的运行规律尚未充分认识，而且包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设在内的各方面体制在全面深化改革进程中也在发生变化，应对风险的操作难度增加。如此等等。

　　特殊视角：找准地方债风险问题的病根

　　特殊视角之一：强烈的举债需求源于强烈的招商引资冲动。

　　强烈的举债需求，当然源于强烈的投资需求，强烈的投资需求又源于追求GDP的不适当政绩观。在这一具有特殊体制背景的关系链条中，地方政府之间围绕招商引资所展开的激烈竞争，在事实上成为支撑中国经济30多年高速增长的主要推动力。

　　要招商引资，总要付出一定的代价，给予一定的条件。那么，地方政府究竟是拿什么或凭借什么来招商引资的呢？以1994年划界，在此之前，地方政府招商引资主要凭借的是滥施税收优惠。1994年的财税改革，在统一税法的旗帜下堵住了滥施税收优惠的闸门。于是，乱收费开始取代税收优惠，通过对企业和居民乱收费取得额外的资金，为外来投资提供各种现实、潜在的优惠条件，便成为地方政府实施招商引资的新的凭借。到了上个世纪90年代末期，在“费改税”和税费改革浪潮的冲击下，乱收费的大门被关上了。要继续招商引资，地方政府还得另辟他径。于是，卖地、通过出让国有土地获取额外收入，从而为外来投资提供基础设施以及各类公共设施开始兴盛。

　　进入2008年，情况又发生了新的变化。一方面，对土地实行“招拍挂”，使国有土地出让行为逐渐纳入规范化轨道；另一方面，国际金融危机波及中国，我们需要动用扩张性的经济措施去反危机、保增长。于是，在扩大政府投资规模的口号下，各个地方的融资平台债开始大行其道。搭上抵御危机的这辆便车，不仅可以跃出地方政府不得举债的现行预算制度约束，而且可以堂而皇之地以政府投资吸引外来投资，以政府自身投资为招商引资铺路搭桥，从而带动GDP增长。其结果，地方政府债务规模呈井喷式扩大。

　　求发展→出政绩→上项目→增投资→搭车举债，关于地方政府债务的这一逻辑线索提醒我们，事情虽然表现在地方政府债务上，但问题的根源却在于唯GDP马首是瞻而导致的对于招商引资的无限和盲目追求当中。只要这个特殊的体制因素不消除，地方政府债务一定会酿成风险，甚至会酿成足以危及国家长治久安的大风险。

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编辑：丁斌斌